Regards croisés sur l’inclusion de la neutralité dans le CHS

Pourquoi inclure – ou non – la neutralité dans le CHS ?

Anne de Riedmatten – Le gouvernement suisse a insisté pour que la neutralité figure dans ce document. Selon nous, les principes d’humanité, de neutralité, d’impartialité et d’indépendance sont fondamentaux pour établir un environnement de confiance et se faire ainsi accepter par les autorités, les groupes armés et les communautés.

Alors que le principe d’humanité se réfère plus souvent à une approche globale, les principes d’indépendance, d’impartialité et de neutralité sont des orientations opérationnelles permettant de se faire accepter et de garantir une assistance humanitaire efficace. Ils contribuent à promouvoir un accès rapide et sans obstacles. C’est particulièrement vrai pour le principe de neutralité qui joue notamment un rôle déterminant dans la sécurité des acteurs humanitaires. En effet, ce principe aide à distinguer l’assistance humanitaire et la protection d’autres formes d’actions d’urgence fournies par des acteurs comme les forces armées, les groupes armés et les sociétés privées.

Les principes fondamentaux, dont la neutralité, confèrent aux acteurs humanitaires une base opérationnelle qui les aide à distinguer leurs activités de celle des autres parties prenantes et, par conséquent, leur évite d’aligner leur mission humanitaire sur des objectifs politiques et militaires.
Nous comprenons parfaitement les défis que représente la mise en œuvre des principes fondamentaux. Par conséquent, l’action humanitaire doit rester très pragmatique dans les faits. Malgré les contraintes que peuvent rencontrer les humanitaires lors de la mise en œuvre concrète des principes, ces derniers demeurent un vecteur puissant tant pour la création que la préservation d’un espace humanitaire où les civils sont protégés.

Nous considérons le CHS – qui inclut désormais la neutralité – comme une réelle opportunité pour souligner la valeur ajoutée d’une approche humanitaire fondée sur les principes tout en reconnaissant les défis liés à leur mise en pratique.

Nigel Timmins – Oxfam aurait préféré que la neutralité ne soit pas intégrée dans la Norme humanitaire fondamentale (CHS) pour deux raisons.

Premièrement, cela risque de limiter l’adoption universelle de la Norme alors que l’on espère que tous les acteurs engagés dans un contexte humanitaire l’utiliseront, et pas seulement ceux du secteur humanitaire traditionnel. La norme est une norme « fondamentale » ou minimale et, de ce fait, elle n’a réellement besoin que de deux valeurs : l’humanité et l’impartialité. Bien évidemment, toute organisation peut choisir de se référer à plus de principes mais la neutralité et l’indépendance en sont dérivées, comme l’a montré J. Pictet en 1979, afin de mieux gérer la manière dont les acteurs humanitaires sont perçus et donc d’améliorer l’accès à ceux qui en ont besoin. Dans la pratique, de nombreux acteurs ne sont ni neutres ni indépendants mais apportent bien une assistance qui permet de sauver des vies. A titre d’exemple, l’État devrait répondre à ses obligations et garantir que les besoins de ses citoyens sont satisfaits, mais il est peu probable que tous les gouvernements soient neutres. Par ailleurs, ils ne peuvent être indépendants si l’on se réfère à la définition du principe. Dans le contexte d’un conflit, nous attendrions d’une force militaire d’occupation qu’elle réponde aux droits humains fondamentaux des populations qui se trouvent sous son contrôle bien qu’elle ne soit pas du tout neutre. Nous voulons que de tels acteurs et d’autres encore – les institutions religieuses, le secteur privé – adoptent les engagements liés à la qualité qui sont définis dans la Norme humanitaire fondamentale. Nous ne voulons pas qu’ils rejettent de telles normes de qualité parce qu’ils ne se voient pas a priori comme des acteurs humanitaires. Les institutions qui apportent l’aide peuvent avoir des objectifs politiques, des visées militaires ou simplement des allégeances qui font qu’elles ne sont pas neutres mais nous souhaitons néanmoins que leur assistance, au minimum, soit strictement fondée sur les besoins des populations affectées et proposée sans discrimination ethnique, de sexe, d’âge, de foi, etc.

Deuxièmement, en intégrant la neutralité, nous risquons d’alimenter les accusations d’hypocrisie. Les définitions les plus communément acceptées de la neutralité – celles retenues par la FICR et l’Assemblée générale des Nations unies – comprennent la phrase suivante : « (…) ne pas s’engager à quelque moment que ce soit dans une controverse de nature politique, raciale, religieuse ou idéologique ». Or, ceci est difficile à respecter si l’on adopte une approche fondée sur les droits. La plupart des acteurs humanitaires seraient en effet d’accord avec le fait de ne pas prendre parti dans un conflit, mais dans de nombreuses cultures, mettre en avant le besoin de respecter les droits revient à s’engager dans des sujets à controverses comme les questions de genre, d’ethnicité, de liberté d’expression, etc. Certains avancent que cette seconde partie de la définition ne limite pas le fait de mener campagne mais, par exemple, le fait de mener campagne en faveur d’une limitation des flux d’armes dans une zone de conflit est susceptible d’être vu comme une controverse par les parties au conflit et leurs soutiens. De plus en plus, dans de nombreux pays, le simple fait d’attirer l’attention sur une crise humanitaire comme une famine est vu comme une controverse. La valeur de la neutralité réside dans la confiance qu’elle crée en influant sur la perception que les autres ont de nous. Il existe donc un risque à se dire neutre et ensuite à s’exprimer : on peut alors être accusé d’hypocrisie et aller à l’encontre de la confiance que nous recherchons.

Qu’est-ce que la prise en compte – ou non – de la neutralité dans le CHS pourrait avoir comme répercussions à plus long terme ?

Anne de Riedmatten – Comme mentionné plus haut, il n’est pas toujours facile de travailler en accord avec les principes fondamentaux. Toutefois, la réalité même de l’assistance humanitaire, tout comme celle de la protection, est un défi permanent qui demande des efforts, de la persévérance et de l’investissement si l’on veut obtenir des résultats.

Dans un environnement humanitaire de plus en plus complexe et polarisé, nous pensons qu’une action humanitaire fondée sur les principes constitue toujours un avantage comparatif pour accéder aux populations dans le besoin. La promotion de ces principes, y compris celui de la neutralité, est encore plus essentielle lorsque l’on prend en compte la très importante détérioration de l’environnement sécuritaire au sein de laquelle les acteurs humanitaires doivent aujourd’hui intervenir. La fragmentation des groupes armés est une réalité, et elle augmente encore le risque de confusion entre les humanitaires et les autres acteurs impliqués dans un conflit. La neutralité contribue dès lors à préserver l’accès et la proximité avec les populations dans le besoin. Ces éléments constituent des facteurs importants pour la sécurité des humanitaires.

Ces dernières années, de nouveaux acteurs humanitaires ont fait leur apparition. Ils choisissent des modes opératoires différents et ne reconnaissent pas nécessairement la valeur ajoutée des principes. Ces derniers, pourtant, bénéficient d’un relativement bon accès aux populations dans le besoin. Nous devons désormais analyser ce nouveau phénomène et envisager comment ces différents modèles peuvent coexister tout en préservant certaines des valeurs qui nous sont chères. L’atelier sur les Principes humanitaires et le Code de conduite, organisé conjointement par ICVA et le CICR à Amman en juin 2014, est à ce titre un exemple d’initiative intéressante. L’objectif de cet atelier était de comparer le Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les ONG avec d’autres codes existants utilisés par les organisations islamiques de manière à explorer les similarités existantes.

Nigel Timmins – A long terme, nous risquons de perdre la confiance des nouveaux acteurs du secteur humanitaire et de les voir passer outre l’architecture existante de la coordination, ce qui les amènerait à ne pas apprendre des leçons durement apprises sur ce qui fonctionne ou non.

Le mouvement humanitaire « traditionnel » ou « occidental » fait l’objet de nombreuses critiques de la part d’acteurs non occidentaux. Beaucoup mettent en avant le fait qu’il est hypocrite, qu’il défend une série de valeurs mais se comporte différemment (par exemple : la responsabilité de protéger, développée pour protéger les populations civiles, est aujourd’hui vue par certains comme un prétexte inventé par l’Occident pour justifier des interventions armées).

Alors que de nombreuses ONG internationales s’efforcent activement d’être indépendantes, une analyse des flux de financements montre que beaucoup d’organisations humanitaires dépendent financièrement d’un nombre d’États relativement restreint, ce qui ouvre la porte à des critiques quant au fait qu’elles soient utilisées à des fins de politique étrangère. De la même manière, se dire neutre mais prendre des positions politiques et mener des campagnes de plaidoyer peut faire l’objet d’accusations d’hypocrisie.
Si nos actions ne vont pas de pair avec notre discours, nous risquons de voir l’espace humanitaire se réduire encore plus à l’avenir.

Nous encourons également le risque que certaines autorités utilisent cet engagement pour faire taire les organisations humanitaires. Elles pourraient en effet utiliser l’engagement à ne pas « (…) s’engager à quelque moment que ce soit dans une controverse de nature politique, raciale, religieuse ou idéologique » comme motif pour autoriser la fourniture d’une aide mais aussi pour interdire toute déclaration publique qu’elles considèreraient comme « sujet à controverse ».

N’est-il pas paradoxal que les représentants des États et des agences des Nations unies aient été les initiateurs de cette prise en compte ?

Anne de Riedmatten – La politique étrangère de la Suisse, dans le domaine de l’aide humanitaire, est fondée sur les principes d’indépendance, de neutralité, d’impartialité et d’humanité. Le fait d’être un pays neutre sans passé colonial, ainsi que l’État dépositaire des Conventions de Genève, nous confère une position privilégiée pour œuvrer en faveur d’un meilleur respect du droit international. Nous encourageons également nos partenaires humanitaires à respecter une approche fondée sur les principes dans leurs programmes opérationnels et, par conséquent, nous allouons nos financements en regardant comment nos partenaires les mettent en œuvre dans leurs projets.

Nigel Timmins – Je ne comprends pas comment un État peut se dire neutre en dehors de ceux comme la Suisse qui le sont dans tous les aspects de leur politique étrangère. La plupart des pays participent à des coalitions pour promouvoir des objectifs de politique étrangère. Leurs programmes d’aide peuvent être humanitaires s’ils sont fondés sur un impératif humanitaire et s’ils sont impartiaux, mais se dire neutre dans le même temps est… surprenant.

D’autres commentaires sur le CHS ?

Anne de Riedmatten – La Suisse est engagée dans la promotion d’initiatives et d’approches qui placent les populations affectées au centre de l’action humanitaire. Le rôle des bénéficiaires doit être renforcé pour influencer le type et l’efficacité de l’assistance humanitaire qu’ils reçoivent. A cet égard, nous pensons que la redevabilité envers les populations affectées va de pair avec la promotion des standards. Le CHS est dès lors une contribution importante en matière de renforcement du rôle des bénéficiaires dans la réponse humanitaire et ces standards peuvent désormais favoriser des progrès notables en la matière. Par exemple, le fait que les Engagements s’articulent autour de ce que les communautés ont le droit de recevoir est inédit et de grande valeur. La simplification de la langue est également une valeur ajoutée puisqu’elle rend le document accessible à un plus large public, y compris les bénéficiaires eux-mêmes.

Nous attendons avec impatience les outils d’orientation actuellement en développement car nous craignons que, sans eux, les organisations et le personnel humanitaire rencontrent des difficultés pour évaluer dans quelle mesure ils ont atteint le standard escompté ou ce qu’il leur reste encore à faire en vue de concevoir un programme de qualité.

Pour finir, nous considérons que la collaboration du Groupe URD, de HAP, SPHERE et People in Aid pour l’élaboration de ce nouvel outil est une évolution très positive.

Nigel Timmins – Au final, une norme de qualité comme le CHS ne va pas répondre à certaines des grandes questions de l’action humanitaire. Une seule norme fondamentale que les acteurs peuvent adopter améliorera, espérons-le, les performances sur le terrain mais l’épreuve de vérité sera le jugement émis par les populations que nous aidons quant à une éventuelle amélioration.