L’identité des ONG internationales et locales en 2021 : entre tabous et nouveaux défis

Depuis une décennie, nous observons dans les relations internationales plusieurs changements qui ont des répercussions sur les ONG et l’ensemble de la société civile. Ces enjeux incluent : 1) l’émergence d’un monde multipolaire, synonyme d’opportunités et de défis pour la communauté internationale, qui va de pair avec la fin de l’hégémonie historique des « pays européens / d’Amérique du Nord blancs » ; 2) la montée des idéologies anti-démocratiques – parfois violentes, racistes et nationalistes – à travers le monde, véritable menace pour les aspirations individuelles et universelles aux droits de l’Homme et à la « vraie » démocratie, mais aussi pour l’espace accordé à la société civile et aux ONG ; 3) la reconnaissance et la promotion par la majorité du secteur des ONG internationales de l’agenda international sur les Objectifs de développement durable (ODD) approuvé en 2015 par l’Assemblée générale des Nations unies, même si cet agenda présente aussi des limites et des défis non résolus à ce jour¹ ; 4) la remise en cause du rôle des États et des institutions publiques comme garants principaux de la liberté, du bien-être et de la paix par une partie croissante de la population mondiale, situation due à la fois aux nombreuses promesses non réalisées (ou très partiellement) – voire violées – par les États nationaux eux-mêmes et aux entreprises transnationales (notamment depuis les années 80) qui ont cherché à dépasser, discréditer et affaiblir ces États pour construire des marchés internationaux et des institutions financières et commerciales « hors sol ».

Dans ce contexte complexe, les ONG et la société civile semblent disposer d’opportunités pour mener des discussions internationales sur ces sujets car, malgré les tensions croissantes entre les OSC (organisations de la société civile)/ONG et de nombreux gouvernements, les récents sondages menés dans de nombreux pays montrent que les opinions publiques font davantage confiance à la société civile qu’aux institutions étatiques, aux religions, aux personnalités politiques ou même qu’aux médias ett journalistes. Le concept de la « citoyenneté » est aussi essentiel, localement, nationalement et mondialement, mais difficile à promouvoir auprès de populations qui en sont privées et/ou qui vivent dans la précarité. Le défi du rôle et des capacités des populations et des communautés locales à influencer les institutions étatiques et leurs dirigeants, tout en assurant un contrôle actif des politiques publiques, reste cependant central et la société civile organisée doit continuer de faire partie de cette équation. Par ailleurs, la recherche d’alternatives à la communauté politique internationale actuelle (qui est aujourd’hui exclusivement « inter-gouvernementale » par nature) constitue un autre défi de taille pour la société civile.

Les ONG : une identité complexe et paradoxale

Les ONG, seules, ne représentent pas la société civile, même si elles en sont un élément clé car généralement la partie la plus visible et, dans de nombreux pays du monde, un des secteurs disposant des ressources les plus importantes parmi toutes les OSC. Les autres acteurs de la société civile tels que les syndicats, les mouvements sociaux, les organisations de femmes, les organisations paysannes, les coopératives, les associations locales et communautaires (ces dernières étant les plus nombreuses de toutes les OSC, mais les plus informelles et dotées de faibles ressources), les organisations politiques, etc., ont ainsi tendance à percevoir les ONG comme un secteur « privilégié » qui monopolise les ressources et l’accès aux institutions tout en étant trop peu inclusif vis-à-vis des autres OSC. Il existe pourtant de nombreux exemples où différents secteurs de la société civile ont travaillé ensemble, mais les « stéréotypes » dominent souvent et conduisent à une méfiance généralisée vis-à-vis des ONG.

Les ONG ont initialement émergé dans les sociétés des pays occidentaux et sont basées sur des valeurs et des cadres spécifiques à cette région du monde (représentant moins de 20 % de la population mondiale). En outre, même si les ONG du Nord sont généralement critiques envers leurs propres institutions et autorités, elles restent très liées aux programmes politiques des pays occidentaux riches du Nord. Si elles ont émergé et se sont développées à grande échelle dans le monde entier, elles restent cependant, pour la plupart, organisées dans un cadre « universaliste » (au niveau des valeurs, de la gestion, des pratiques et de la gouvernance). Ainsi, les « partenariats entre les ONG du Nord et du Sud » reflètent généralement d’anciens modèles de relations où les flux de ressources et d’argent définissent encore le pouvoir et les relations de travail entre les différents partenaires. Un aspect qui demeure un tabou pour de nombreuses ONG du Nord.

Les ONG ont tendance à s’aligner sur les agendas internationaux/mondiaux pilotés par la communauté internationale et les Nations unies. Elles sont généralement bien organisées au niveau international, soit à travers un petit nombre d’ONG internationales importantes et influentes, soit via des campagnes menées conjointement (notamment Action4Development), soit via des réseaux ou plateformes qui regroupent un grand nombre de petites et moyennes ONG (comme FORUS). De plus, les ONG sont souvent actives dans la promotion des agendas internationaux au niveau national et sur le « terrain », avec les populations locales, en particulier pour sensibiliser le public à quatre programmes internationaux : « Droits de l’Homme & Démocratie », « Aide humanitaire », « Développement & lutte contre la pauvreté », « Environnement & changement climatique ». Du fait des importantes ressources financières que leur alloue la communauté Internationale (principalement financées par les gouvernements donateurs de l’OCDE), les ONG ont tendance à suivre et relayer principalement les programmes internationaux menés par les Nations unies. Or, cette organisation reste une assemblée internationale de gouvernements dont le leadership est principalement aux mains des nations les plus puissantes de la planète (Conseil de sécurité, G8 et/ou G20), la nature démocratique d’une grande partie des membres étant objectivement limitée. Les ONG critiquent officiellement cette situation et cette dépendance mais elles s’en accommodent aussi : c’est là un autre paradoxe.

Cet état de fait est majoritairement assumé (et parfois défendu) par les ONG, mais cette situation donne lieu à des critiques de la part d’autres groupes de la société civile, lesquels considèrent leurs propres rôles dans un cadre plus large et plus divers. Des approches alternatives existent et incluent des initiatives élaborées localement avec les populations (et/ou des groupes de citoyens), opérant aux « frontières » des institutions officielles (internationales et nationales). Ces stratégies alternatives restent apparemment difficiles à articuler (au-delà des déclarations et des bonnes intentions) avec le secteur des ONG « professionnelles ». Une tension aggravée par le fait que les approches alternatives (dans les marges des systèmes) font face à de nombreuses difficultés pour sécuriser leurs financements. Or, trop peu d’ONG investissent dans ces processus alternatifs. À titre d’exemple, on peut mentionner ici les acteurs de la transition écologique, des nouveaux communs, de récents mouvements informels de citoyens organisés parfois autour de campagnes via les réseaux sociaux, ou encore des initiatives visant à proposer de nouvelles formes de désobéissance civile, de nouvelles expérimentations d’auto-gestion, etc.

La communauté des ONG et les autres secteurs de la société civile organisée répondent à différentes théories du changement. Étant donné les caractéristiques propres aux ONG (Quand émergent-elles ? Où ? Pourquoi ? Pour quels rôles les sociétés occidentales sont prêtes à les financer ? Quels sont les valeurs et les cadres privilégiés par les ONG ?…), il n’est pas surprenant de voir la majorité des ONG lutter pour « améliorer » le système actuel plutôt que le transformer radicalement (au sens étymologique du terme, c’est-à-dire « à la racine »). La plupart des ONG appliquent en effet une théorie du changement basée sur les « changements progressifs » (‘step-by-step approach’), principalement à travers la réforme des politiques publiques, en réalisant un travail d’atténuation sur le terrain avec les populations et en stimulant localement l’innovation sociale. D’un côté, cette approche est totalement légitime et peut fournir de nombreux exemples de bonnes pratiques et d’avancées à court terme. De l’autre, elle renforce la vision que les ONG sont des acteurs puissants (en termes de ressources et d’impact potentiel) mais qui manquent de véritables stratégies, de capacités et de poids politique pour transformer les sociétés en profondeur (notamment au niveau des règles du jeu démocratique). Cette critique semble légitime et la question de l’impact des ONG au cours des dernières décennies dans leur tentative d’amélioration des conditions de vie de millions de personnes à travers le monde demeure en filigrane derrière ces différentes théories du changement. Le lancement d’un large débat sur ce sujet serait vraisemblablement positif et stimulerait le secteur des ONG. Il faudrait néanmoins s’assurer que les modalités et résultats d’un tel débat (sur le long terme) reflètent bien les nuances et la complexité des sujets discutés. En effet, les visions « dualistes » et les biais idéologiques des uns et des autres pourraient vite mettre court à ce genre d’initiatives.

Les grands modèles et principes des ONG

Pour les ONG, le problème le plus difficile à aborder de façon constructive et « honnête » semble la question des modèles qu’elles exportent (sciemment ou malgré elles) et dont elles font la promotion à travers le monde, à tous les niveaux de leurs actions (sur le terrain, localement, mais aussi à échelles nationale, régionale et internationale). Cet aspect s’avère complexe car, d’un côté, les ONG assument le fait de suivre et promouvoir les cadres de référence internationaux qui prévalent au sein du système des Nations unies (des cadres aux valeurs supposées « universels » et « internationaux » par définition) mais, dans le même temps, elles ont trop tendance à sous-estimer le fait que ces cadres et programmes mondiaux ont été créés après la Seconde guerre mondiale, et sont donc basés sur des modèles et des principes culturels de sociétés occidentales blanches, européennes et nord-américaines, traumatisées par les conséquences internationales d’une guerre dont ils ont été les principaux acteurs.

Aussi, il nous semble que les grands principes implicites sur lesquels les ONG basent leur travail (tout comme la plupart des institutions et acteurs de la coopération internationale) sont les suivants :

• Les démocraties représentatives occidentales ne sont pas parfaites mais restent le meilleur système politique – par conséquent, il doit être poursuivi et appliqué partout ;
• Le développement et le progrès restent de « bons » concepts même quand ils dépendent principalement de la croissance économique, d’innovations technologiques, d’un bien-être mesuré par la capacité à acheter des biens et des services, à satisfaire principalement des besoins matériels, et enfin de modèles d’extractivisme ;
• La primauté donnée à « l’efficacité » via la mise en œuvre de modèles occidentaux de gestion et de gouvernance qui seraient les mieux à même d’administrer une organisation (quelle qu’elle soit) ;
• Les services publics (Éducation, Santé, Police, Justice, etc.) sont développés en suivant les modèles et principes des sociétés occidentales (formation des personnels, modèles occidentaux d’éducation et de santé, cadres d’évaluation, spécialités sectorielles, etc.), en ignorant d’autres approches parfois plus holistiques ou basées sur le « préventif » ;
• Les mondialisations de l’économie, de la science, de la diplomatie et de la culture (culture standardisée, métissage, etc.) sont inévitables et/ou désirables, y compris au niveau du leadership et des élites politiques, scientifiques et culturelles.

Or, ces principes ne font que très rarement l’objet de bilans et de remises en cause au sein du secteur des ONG. En outre, les contraintes croissantes imposées par les bailleurs de fonds depuis le début des années 2000 sur l’« efficience / efficacité », les « cadres logiques », les « programmations axées sur les résultats », la « redevabilité », etc., ont renforcé la tendance des ONG à se considérer en premier lieu comme des organisations « gestionnaires » et non comme des « acteurs de changement ». Cette évolution est clairement mise en évidence par les nouveaux profils professionnels des responsables des grandes ONG occidentales, qui sont de plus en plus des managers (souvent issus du secteur privé). Une évolution qui a un impact certain sur les visions et les stratégies proposées par le secteur en cette période.

La question n’est pas ici de définir et de débattre si ces principes et ces réalités sont positifs ou négatifs pour la population, les sociétés et l’humanité. L’important est de s’interroger sur la manière dont la diversité et le respect d’autres cadres de référence et d’expériences peuvent être encouragés dans la coopération au développement et la solidarité internationale. Les ONG gagneraient en effet à avoir davantage conscience qu’à travers leurs pratiques, leurs programmes et leurs messages, elles diffusent et promeuvent un cadre « culturel » et « technique » qui est avant tout celui des sociétés de l’« Europe / Amérique du Nord blanche » de la fin du XXe siècle. En agissant comme elles le font actuellement, les ONG ne font pas assez la promotion d’autres pratiques et modèles culturels, démocratiques ou économiques (au-delà de discours parfois « folkloriques » et « anthropologiques » ponctuels dont elles se servent pour communiquer avec leurs parties prenantes et leurs partenaires). Ainsi – et souvent avec de bonnes intentions -, les ONG reproduisent et ajoutent indirectement de la légitimité aux discours, termes, valeurs et cadres traditionnels des nations dominantes qui dirigent actuellement la communauté internationale.

Être conscient, autocritique et prudent à l’égard de l’utilisation de la puissance douce (‘soft power’) des ONG peut radicalement améliorer leurs modes de faire et partenariats vis-à-vis des personnes travaillant et collaborant avec elles. Cela permettrait également aux ONG de soutenir davantage d’initiatives alternatives, radicales et exigeantes, émergeant des communautés locales dans le monde entier (par exemple, les courants du « Buen Vivir », « Madre Tierra », « The Commons », « the Great Transition », « Sobriety », « spiritualités traditionnelles », « travail non payé », « formes alternatives de gouvernance et de démocratie », « philosophies de végétarisme asiatique », etc.). Ce serait aussi un moyen de reconnecter les ONG avec d’autres courants de la société civile qui sont plus transformateurs et innovants. Enfin, cela constituerait une opportunité pour continuer à innover et à répondre aux défis présents et futurs auxquels nos sociétés font face.

Quels rôles pour les ONG par rapport aux États et à leurs institutions

Concluons en revenant sur la difficile question – fréquemment mentionnée mais rarement sérieusement débattue – du lien entre les rôles des ONG au sein de la société et les responsabilités et les rôles des institutions étatiques (au niveau local, national et international). Tandis que la vaste majorité des ONG appelle officiellement à des institutions étatiques efficaces, transparentes et responsables (et travaille pour elles), certaines institutions internationales (comme la Banque mondiale, certaines agences des Nations unies et l’OCDE) attribuent un rôle important aux ONG, qui consiste à compenser sur le long terme les déficiences de nombreux États à fournir des services de qualité au niveau local.

Ainsi, au cours des quarante dernières années, les ONG ont activement joué les principaux rôles suivants : 1) prestataires de services vis-à-vis des donateurs internationaux et des institutions nationales, avec pour objectif principal d’atteindre les populations se trouvant dans des conditions difficiles et/ou dans des zones isolées ; 2) premiers intervenants à la suite de catastrophes naturelles et de conflits armés (à un coût relativement raisonnable et dans des « cadres institutionnels et politiques informels et flexibles ») ; 3) promoteurs de valeurs internationales ; 4) interlocuteurs clés sur les politiques publiques et les prises de décision – les ONG ayant développé de réelles expertises, proposant analyses et solutions aux institutions nationales et internationales, et agissant aussi fréquemment comme lanceurs d’alerte ; 5) acteurs innovants qui expérimentent et créent sur les plans sociaux, politiques et économiques à partir du « travail sur le terrain » au niveau local, avec – sous certaines conditions – la capacité à démultiplier des bonnes pratiques (tel que le microcrédit dans les années 90) ; et enfin 6) bâtisseurs de solidarités entre pays et régions du monde dans le développement et la mise en place d’actions de solidarité et de relations entre les organisations de différentes régions du monde (Nord-Sud, Sud-Sud, etc.).

Cette « délégation » aux ONG d’une part de la responsabilité des États peut constituer un dilemme. D’un côté, elle représente une opportunité pour les ONG internationales et locales, leur permettant d’acheminer des ressources durables et parfois substantielles aux communautés pauvres et marginalisées. Mais de l’autre, les États faibles (« fragiles ») ont plus de facilité à ne pas s’engager dans des zones isolées (souvent rurales et où vivent des « minorités »). Avec le temps, les ONG font donc partie d’une « stratégie publique » plus large, qui consiste à sous-traiter une partie de la responsabilité constitutionnelle des États aux entités à but non lucratif (OSC) et à but lucratif (cabinets de conseil, experts et secteur privé). En outre, les procédés de sous-traitance manquent généralement de mécanismes de redevabilité descendante vis-à-vis des populations locales. Sans oublier que les questions relatives à la façon dont les ONG définissent les « biens publics », les « obligations publiques » et le « contrôle démocratique de la part des citoyens » (y compris vis-à-vis des actions des ONG prestataires de services) devraient être au cœur de ce débat.

1. L’agenda des ODD n’a pas fait l’objet d’une appropriation par la plupart des gouvernements nationaux et ne fait l’objet d’aucun leadership politique au niveau international (à la différence de l’agenda Climat par exemple). Il n’a pas bénéficié des ressources adéquates et, par conséquent, sa mise en œuvre complète et conforme aux objectifs est peu probable. Il reste un programme orienté vers les experts, ce qui renforce la vision de ses détracteurs qui le considèrent comme un cadre « mondial » imposé par les pays du Nord au reste du monde. Il est en outre un cadre international non contraignant qui manque de mécanismes précis pour encourager, assurer et contrôler sa mise en œuvre. Enfin, les ODD manquent de soutien de la part des opinions publiques qui n’en connaissent pour la plupart même pas l’existence.