Les associations de solidarité au Mali : entre coopération et concurrence

Introduction

Penser l’aide humanitaire et le développement comme un « marché » n’apparaît pas comme une évidence dans le monde de la solidarité internationale. Un marché correspond en effet à la rencontre entre une offre et une demande¹. Il est, selon le sens commun, orienté avant tout par des logiques de rationalité et d’intérêt économique qui ne sont pas toujours compatibles avec celle de solidarité. L’expression « coût par bénéficiaires » est ainsi communément utilisée par les travailleurs de l’aide internationale. Elle implique une idée de rationalité puisqu’une action doit être la moins chère possible pour chaque personne aidée. Ce type d’expression, tout en étant commun, reste malgré tout bien moins légitime que les expressions relevant des idées de soin et d’assistance.

L’ouverture du « marché » malien à l’aide internationale a commencé dès les premières grandes sécheresses des années 70. Il s’est ensuite progressivement consolidé et construit sur le modèle international où les associations représentent la structure la plus pertinente face aux enjeux de gouvernance dans un contexte de forte défiance vis-à-vis de l’État. Ce mouvement a été commun à de nombreux pays du continent africain mais la crise de 2012 au Mali puis l’intervention de la France ont entraîné l’arrivée dans le pays d’un nouveau dispositif plus construit, car reposant désormais sur plusieurs sources d’autorités légitimes en plus de l’État malien, des Ambassades et des ONG, notamment avec OCHA, l’agence onusienne chargée de la coordination humanitaire. Toutefois, les nouvelles organisations internationales entrées dans le pays pour faire face à la crise ont rencontré des formes de don propres aux associations maliennes déjà bien en place. Elles ont fragilisé certaines organisations – et ouvert de nouvelles perspectives à d’autres – en modifiant l’équilibre associatif du pays autour d’une logique de marché renforcée par la concurrence.

Nous proposons dans cet article de partir à la rencontre du « marché humanitaire » malien et de son homogénéisation apparente. Comment certaines associations maliennes ont-elles évolué face à la généralisation du modèle ONG ? Quels liens leurs acteurs et salariés entretiennent avec les organisations internationales ? Le marché humanitaire malien est foisonnant car le dispositif associatif international s’insère dans des logiques locales de pouvoir et d’accompagnement à l’entrée dans les mondes professionnels et politiques qu’il transforme et consolide en même temps. Cependant, la logique gestionnaire de ce dispositif peut entrer en contradiction avec ces logiques locales, coupant progressivement la solidarité internationale des associations maliennes, invisibilisées par leur manque de ressources. Ces associations restent toutefois nombreuses et continuent, en pointillé, d’entretenir des liens avec un marché humanitaire en voie de fermeture².

Nous étudierons ici deux exemples dont la valeur nous semble assez représentative : tout d’abord, le parcours professionnel associatif d’un jeune malien travaillant pour une organisation locale, en ce qu’il permet de comprendre un monde associatif répondant à des enjeux contemporains (comme la recherche d’emploi) à l’aide de schémas traditionnels reconfigurés par le marché humanitaire. Par la suite, nous observerons l’expérience d’une directrice de programme d’une organisation internationale aidant à saisir la fermeture du marché humanitaire aux petites organisations et ses conséquences sur l’ensemble du dispositif.

Les associations maliennes, des schémas traditionnels reconfigurés par l’ouverture du marché humanitaire : les choix de carrière d’un jeune malien engagé

Ag a vingt-six ans. Il cumule deux emplois, travaillant à la fois comme enseignant à Bamako et comme agent de liaison dans cette même ville pour une ONG malienne basée à Gao. Il participe ainsi à des réunions dans les locaux d’OCHA, rencontre des responsables d’ONG et des agents de l’État. Pour autant, son travail comme agent de liaison n’est que l’une des multiples composantes de son engagement dans le monde associatif malien puisqu’il est également bénévole dans six associations.

Ag est entré dans le monde associatif par les associations de jeunes qui sont organisées en fonction de tranches d’âge plus ou moins souples, mais aussi du rôle social des individus (père de famille ou jeune travailleur célibataire par exemple). Elles sont décrites par de nombreux auteurs comme un élément important de la structuration des sociétés et du pouvoir politique en Afrique de l’Ouest, souvent avec une vision fonctionnaliste expliquant comment peuvent être réparties des charges administratives en l’absence d’un État centralisé, insistant sur leur valeur de cohésion. Les classes d’âge s’organisent en associations dont la variété et la sélection des membres est très importante. Ainsi, les membres d’une association peuvent être recrutés en fonction de leur âge ou bien de leur génération et place dans un lignage³. Déplacées dans le monde urbain, ces associations permettent aux individus de préserver des schémas traditionnels protecteurs selon Claude Meillassoux⁴ mais également de les aider à maîtriser les nouvelles exigences de la vie en capitale. Cet anthropologue a ainsi analysé le monde associatif malien de Bamako sous la période coloniale puis à la fin des années 60, soit aux débuts du gouvernement de Moussa Traoré, président et dictateur du Mali de 1968 à 1991. Claude Meillassoux étudie une importante diversité d’associations qui, sans être très nombreuses, ont peu de points communs entre elles, si ce n’est cette possibilité d’organisation et de reconfiguration du village dans l’espace urbain, à la fois mythifié et renouvelé. Les associations qu’il décrit sont de sept types avant l’indépendance, avec notamment les organisations de jeunes, les syndicats, les associations politiques et les organisations régionales, structures qui sont toutes construites autour des mêmes ressortissants d’un village ou d’une région, et réunies grâce à l’association dans la ville. L’arrivée au pouvoir de Moussa Traoré et la consolidation de son parti politique unique modifie cette configuration en restreignant considérablement le droit associatif. Les associations régionales sont désormais interdites, car soupçonnées de consolider des solidarités ethniques au détriment de l’idée de nation. Les associations officielles d’État deviennent ainsi majoritaires, englobant associations de jeunes et syndicats. Meillassoux considère qu’environ un tiers de la population est engagée dans des associations officielles. Cependant, une petite frange d’associations volontaires perdure malgré le parti unique, notamment autour de l’entraide (subvention aux mariages, maladies, etc.) et du culturel avec l’organisation de spectacles « traditionnels » plus ou moins revisités.

Au nord du Mali, les ONG étaient presque inconnues jusqu’à la grande famine déclarée en 1972. L’ouverture politique du pays après le chute de Moussa Traoré en 1991 a ensuite enclenché un mouvement important de développement des associations locales sur le modèle des ONG. Ce modèle est celui d’une rencontre entre, d’un côté les besoins d’une population affamée et appauvrie, et de l’autre, les financements de bailleurs de fonds d’origine gouvernementale ou semi-gouvernementale via des organisations intermédiaires « non gouvernementales » qui en viennent à représenter de façon presque exclusive les demandes des populations. L’Agence des États-Unis pour le développement international (United States Agency for International Development ou USAID) finance ainsi par exemple des organisations comme prestataires de projets afin de venir en aide aux populations dans le besoin. Les ONG, présentées comme une initiative citoyenne, sont identifiées comme l’acteur central permettant la mise en relation du besoin et de sa réponse. Elles sont ainsi rapidement devenues un modèle de référence au cœur des politiques nationales, au nord comme au sud du pays. On peut citer par exemple le président Alpha Oumar Konaré⁵ qui, pour lutter contre le SIDA, avait déclaré « Un cercle, une ONG » en 2001 (les cercles sont une unité territoriale administrative). Les chiffres disponibles illustrent également bien ce changement. On comptait en effet 191 ONG en 1992 contre 1600 en 2003, et l’on dénombrait près de 8000 associations dont le statut est différent de celui des ONG⁶. Pour le seul district de Bamako, en 2006, le nombre d’ONG s’élevait à 2135 et en 2007, 829 ONG ont été créées⁷. Ag confirme cette évolution à Gao en expliquant « Pour moi, ça a commencé en 2010, c’est là que j’ai commencé à participer à ça, sinon avant j’étais là-bas, y’avait juste quelques associations mais pas assez, y’avait les associations des femmes, des jeunes, et des hommes ». L’ONG est alors un lien vers l’extérieur, une façon de développer le village. Les associations, traditionnellement construites autour des catégories d’âge comme l’explique ce jeune, se sont progressivement structurées autour du modèle humanitaire pour mieux capter les fonds. Des courtiers en développement⁸, partis en capitale⁹, orientent les projets vers des familles. Or, les insurrections des groupes rebelles au nord en 2012 puis la crise politique suivant le coup d’État du 21 mars 2012 a renforcé ce modèle en limitant la possibilité d’extension territoriale de nombres d’organisations. Le maillage des pouvoirs politiques des groupes rebelles est tellement serré – on peut changer d’allégeance en changeant de village – que les organisations deviennent elles aussi de plus en plus micro-locales et représentent surtout une « société civile » malienne beaucoup moins lisse que le terme le laisse entendre¹⁰. Ces associations n’ont cependant pas une logique forcément ethnique car leurs membres fondateurs sont souvent des notables (chefs de village, commerçants importants) qui peuvent représenter plusieurs communautés. A ce propos, un ancien administrateur territorial nous confiait accepter d’enregistrer des organisations comme ONG qu’à cette condition afin d’être certain qu’elles ne servent pas un seul camp. En outre, les notables ne s’engagent pas dans une carrière « humanitaire » comme dans une carrière professionnelle mais plutôt comme une activité politique et économique annexe.

En 2017, Ag fait lui aussi partie d’une association à Bamako de ressortissants de Gao constituée d’environ 70 personnes. Il a également créé sa propre association pour permettre l’accès à l’emploi des jeunes, association parrainée par un « oncle » qui soutient son initiative. La classe d’âge est ainsi associé à celle du placement de parents et des politiques lignagères¹¹. Étant par ailleurs agent de liaison d’une ONG malienne, Ag récupère, par ce biais, un réseau et surtout une expérience précieuse qui lui sert pour sa propre association. Ainsi, si l’on en juge son parcours, le lien entre monde associatif malien et monde des ONG de la solidarité internationale semble naturel et fluide. Ce lien reste toutefois pris dans des processus de fermeture du marché accentués par la logique gestionnaire dont l’objectif est notamment d’accompagner la performance des projets de développement et d’aide humanitaire. Ces processus sont animés à la fois par les ONG maliennes qui ont réussi à pénétrer le marché et par les ONG internationales, dominantes en termes financiers.

Les effets de la crise malienne, entre processus de sélection et opportunités pour les ONG locales : l’expérience d’une directrice de programme

L’arrivée de nouvelles ONG internationales dans le pays suite à la crise politique et aux premières interventions militaires de la France en 2013 a renforcé certaines tendances, à la fois sources de fermeture et d’opportunités au sein du marché humanitaire. La directrice de programme d’une ONG internationale, Marie, nous a ainsi expliqué son propre étonnement face à cette situation. Tout juste arrivée d’Asie où elle avait travaillé dans un pays difficile d’accès pour les ONG internationales, elle venait d’être nommée, au moment de notre entretien, à la tête du programme mis en œuvre au Mali par son organisation. Lors de sa précédente mission, les ONG internationales, peu nombreuses, coopéraient beaucoup ensemble et se coordonnaient bien avec les agences onusiennes présentes sur place. Or, au Mali, les réflexes que Marie avait développés, comme par exemple diffuser les annonces de fonds pour des projets au sein de la communauté, n’existaient plus qu’entre des cercles très fermés : « Tu vois, moi quand je reçois un appel à projet, je le fais tourner, ensuite c’est au meilleur de gagner. Ici non, il faut vraiment développer des relations personnelles avec les gens pour avoir une chance. Sinon, c’est la pêche aux informations ». A cela, elle ajoute que c’est un peu difficile pour elle qui n’est pas très « petits fours et cocktails ». Mais ce qui est « un peu difficile pour elle » constitue probablement pour d’autres un obstacle incontournable, montrant l’étroitesse d’un marché qui se construit notamment sur des relations interpersonnelles de confiance. Malgré cela, Marie désire profondément entrer en contact et construire des relations de confiance avec des organisations locales, car elle considère cette démarche au cœur de son engagement. Elle regrette donc sa faible marge d’action au Mali : « C’est dur ici de rencontrer des associations maliennes, on travaille toujours avec les mêmes ». Son expérience montre ainsi toute l’ambivalence des relations de partenariat, entre solidarité, ouverture forcée et fermeture du marché aux organisations locales.

La solidarité fait partie des normes morales les plus importantes du secteur. Elle apparaît dans les discours et les documents clés de tous les acteurs (bailleurs de fonds, organisations intermédiaires). A l’inverse, la logique d’intérêt économique (une intervention qui rapporte à une structure de quoi vivre) est acceptée à condition que l’efficacité et la pertinence soient au cœur du dispositif. Ce point permet de comprendre la constitution d’un marché humanitaire international de type « marché contesté », lequel correspond à la circulation de marchandises qui font l’objet d’une contestation morale. La mise en échange ou en vente de ces biens, comme par exemple les organes humains, repose sur des normes très spécifiques. Dans notre cas, la solidarité est une « marchandise » contestée car elle repose par essence sur le don tout en étant très facilement accusée d’être le fer de lance de politiques interventionnistes cachées¹². Elle doit donc être efficace pour être monétisée en coûts de structure. Or, les problèmes de sécurité au Mali, et notamment au nord du Mali, pénalisent les grandes structures internationales. Beaucoup se spécialisent donc dans la gestion des fonds et la formalisation d’une intervention menée par des ONG nationales qui, de leur côté, peuvent intervenir dans des zones de plus en plus dangereuses et possèdent une connaissance approfondie des besoins et des populations. Ces éléments donnent par conséquent une place de choix aux associations en mesure de respecter les règles gestionnaires des bailleurs de fonds et des ONG internationales qui contractualisent leurs services.

L’avantage comparatif des ONG nationales sur les ONG internationales est encouragé par un contexte international favorable suite au Sommet Humanitaire Mondial d’Istanbul de 2016 qui portait notamment sur la « localisation » de l’aide. Le secrétaire général d’une ONG malienne parmi les plus importantes du pays expliquait : « Il faut faire confiance aux ONG nationales. Nous, on a la chance de connaître la zone et les acteurs. Il faut que les ONG internationales arrêtent d’intervenir directement ». Cependant, si cette organisation malienne a la possibilité de réclamer une place dans le marché, ce n’est pas le cas des organisations plus petites qui reposent sur des logiques locales d’aide de proximité et sont éloignées des logiques de réseautage présentées plus haut. Ce mécanisme renforce alors des structures déjà solides pouvant travailler pour les ONG internationales au détriment de celles qui manquent de moyens financiers et humains pour répondre aux exigences du marché. Un directeur d’une ONG nationale du sud du Mali nous expliquait que sa propre structure avait « survécu » à la concurrence car il possédait déjà ses propres locaux et avait moins besoin de coûts de structure. Mais d’autres organisations n’ont pas cette chance et apparaissent progressivement peu crédibles auprès des ONG internationales.

Ainsi, une autre salariée d’une ONG internationale, interrogée sur ses partenaires locaux maliens, les décrivaient – un peu par provocation et beaucoup par dépit – avec cette phrase lapidaire : « nos partenaires, ils sont nuls ». Le très fort jugement de valeur de cette assertion provient de l’inadéquation entre les besoins d’organisations internationales de plus en plus poussées vers le rôle de bailleurs de fonds, et donc d’employeurs des organisations maliennes « locales », et celui des ONG maliennes en concurrence. Les unes doivent contrôler tandis que les autres doivent mettre en œuvre, en respectant des exigences construites par des structures aux fortes capacités administratives. La logique de solidarité, et notamment de « renforcement » des compétences à l’œuvre dans le partenariat, peut dès lors difficilement se concilier avec celle de rendement exigée d’un bailleur. La « nullité » décrite par la salariée était à la fois technique (« ils n’utilisent pas les bons gestes ») et administrative (« ils ne savent pas faire des rapports »). Maîtriser ces éléments exige deux compétences : connaître et comprendre toute une série de normes internationales, mais aussi attirer puis conserver des profils hybrides, à la fois habitués à ces normes et connaissant le contexte local des interventions. Or, les ONG locales sont soumises à deux contradictions majeures : premièrement, elles sont de plus en plus cantonnées à un rôle de mise en œuvre qui limite la part de coûts de structure auxquels elles peuvent avoir droit, ce qui les empêchent d’attirer ce type de salariés ; deuxièmement, le travail principal de mise en réseau permettant de connecter l’offre et la demande ainsi que de négocier sa mise en œuvre – et donc le montant, par exemple, des coûts de structure – ne se déroule pas entre ONG internationales et ONG locales mais entre ONG internationales et bailleurs de fonds institutionnels au sein d’un marché, saturé par la concurrence, qui est (comme nous l’avons vu) très difficile d’accès, y compris pour les ONG internationales.

Conclusion

Cette fragilisation des petites structures ne signifie néanmoins pas la fin d’une société civile locale protéiforme. Elle exprime plutôt la séparation progressive entre des mondes qui ont été très proches. Les associations maliennes comme les tontines¹³, de même que les associations de ressortissants, sont toujours très nombreuses, au point qu’il est aujourd’hui encore difficile de citer des chiffres. L’État malien, selon la Cellule d’Appui au Développement à la Base (CADB) au ministère de l’Administration territoriale et des Collectivités locales, avance pour sa part les données suivantes : 40 000 organisations locales formelles et informelles, et 2 150 organisations non gouvernementales officiellement enregistrées¹⁴. Les associations ou regroupements religieux associés aux mosquées sont également en augmentation considérable, le nombre de mosquées croissant de façon constante (200 mosquées à Bamako au début des années 2000 pour plus d’un millier aujourd’hui¹⁵. Les organisations internationales peinent pour leur part à se coordonner avec tout ce spectre de petites organisations maliennes malgré la présence d’OCHA et du gouvernement, et se concentrent alors sur une poignée d’organisations reconnues.

Les liens entre les organisations nationales, internationales et locales existent toutefois et leurs salariés, évoluant d’une organisation à l’autre, tissent des réseaux forts entre elles. Cependant, la logique de marché de la solidarité internationale au Mali construit des différences structurelles et des attentes très différentes envers chaque type d’organisations. Les ONG internationales et maliennes intégrées au système doivent être performantes et peu coûteuses, mais aussi intervenir à grande échelle, ce qui les place selon les cas en concurrence et liées entre-elles par des relations de prestations de services. Malgré cela, les organisations « locales » continuent de répondre plus directement aux besoins à leur niveau, sans que leurs règles s’accordent toujours avec les exigences de performance du marché car leur utilité se situe au cœur de logiques sociales complexes, toujours en évolution. Connecter ces mondes via la mise en œuvre, par exemple, d’une stratégie de localisation de l’aide nécessite donc de connaître ces dernières. Claude Meillassoux le soulignait déjà en 1968¹⁶: « Les associations volontaires ressemblent en effet à des bulles, montant et disparaissant de la surface d’une eau bouillante. C’est à partir de sources plus profondes que les personnes qui les agitent trouvent leur motivation, et c’est à un niveau plus sensible que nous devons essayer d’expliquer une société dans laquelle les associations ne sont que des indicateurs de problèmes sociaux ».

Bibliographie

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1. Philippe STEINER, « Le marché selon la sociologie économique », Revue européenne des sciences sociales. European Journal of Social Sciences, 1 août 2005, XLIII-132, pp. 31?64, doi:10.4000/ress.326.
2. Cette étude du marché humanitaire malien s’inscrit dans une thèse de sociologie, menée depuis trois ans sur le thème du partage du travail appliqué aux organisations dites « intermédiaires », car positionnées entre donataires et donateurs. Nous cherchons ainsi à comprendre les mécanismes de coopération que cela engendre, ainsi que les circulations de normes, personnes et argent, entre les organisations de solidarité au Mali et en Chine. Plus de soixante entretiens basés sur les carrières professionnelles et les chemins de vies de salariés d’organisation nationales et internationales ont été menés. L’observation participante au sein d’une ONG internationale française a également permis d’étudier ces circulations de l’intérieur.
3. Colloque sur les classes d’age en Afrique de l’ouest et École pratique des Hautes Études. Section sciences économiques et sociales, Classes et associations d’âge en Afrique de l’Ouest, Paris, France, Plon, 1971.
4. Claude MEILLASSOUX, Urbanization of an African community: voluntary associations in Bamako, University of Washington Press, 1968.
5. Président de la République du Mali de 1992 à 2002
6. Les associations sont encadrées par la loi N° 04-038. Une association peut obtenir un statut d’ONG via un accord-cadre avec le gouvernement, possible après trois ans d’activités effectives dans le pays. Les données disponibles sur le nombre d’associations et d’ONG ne sont pas vérifiables dans la mesure où de nombreuses organisations enregistrées ne mènent pas toujours d’activités et où beaucoup d’organisations travaillent également sans être enregistrées.
7. Alexis ROY, « Mali?: instrumentalisation de la «?société civile?» », Alternatives Sud, 2010, vol. 17, no 111, URL complète en biblio.
8. Thomas BIERSCHENK, Jean-Pierre CHAUVEAU et Jean-Pierre OLIVIER DE SARDAN (dir.), Courtiers en développement : les villages africains en quête de projets, Mayence, France, APAD, 2000.
9. Les associations de Maliens de la diaspora jouent au sud du Mali un rôle également prépondérant.
10. Michèle Leclerc-Olive souligne ce point dans un article consacré à la déconstruction du terme « société civile » : « À insister en effet sur l’opposition entre l’État et la société civile, entre civil et politique, on en a presque oublié que des acteurs religieux, des groupes armés ou des militaires pouvaient intervenir dans l’espace politique malien. » Michèle LECLERC-OLIVE, « Qu’a «?fait?» la notion de société civile?? », Cahiers Sens public, 28 octobre 2013, no 15?16, pp. 107?126.
11. Les politiques lignagères correspondent, entre autres, aux actions mises en place pour préserver le statut d’une famille dans sa société.
12. Philippe STEINER et Marie TRESPEUCH, « Maîtriser les passions, construire l’intérêt: Les jeux d’argent en ligne et les organes humains à l’épreuve du marché », Revue française de sociologie, 2013, vol. 54, no 1, p. 155, doi:10.3917/rfs.541.0155.
13. Mise en commun de moyens au sein d’un groupe.
14. https://ml.ambafrance.org/ONG-et-Associations,716, consulté le 23/09/2017
15. Patrick GONIN, Nathalie KOTLOK et Marc-Antoine PEROUSE DE MONTCLOS (dir.), La tragédie malienne, Paris, Vendémiaire, Géographies, 2013, p. 144).
16. Claude MEILLASSOUX, Urbanization of an African community, op. cit., p. 147 (traduit par l’auteur).