La réponse humanitaire en Ukraine : « nos » principes et schémas revisités

Un contexte différent qui implique d’autres manières de travailler

Quand les acteurs humanitaires ont commencé à intervenir, beaucoup ont été surpris par la mobilisation des acteurs étatiques ukrainiens et des pays environnants, mais surtout par l’impressionnant niveau d’activité d’un grand nombre de volontaires extrêmement actifs, présents tant en Ukraine que dans les pays frontaliers. Ainsi, les acteurs de l’aide internationale ont dû répondre très rapidement à une interrogation majeure : comment travailler avec les sociétés civiles ukrainiennes, polonaises, roumaines, moldaves ainsi qu’avec les mairies et les institutions locales ?

Les acteurs de la société civile ukrainienne (groupes citoyens et de volontaires, ONG, églises, diasporas dans le monde entier), les institutions issues des décentralisations (notamment les mairies) et les institutions de l’État, sont immédiatement entrés dans une dynamique globale de « résistance » face à l’invasion russe mais aussi en mobilisation totale pour faire face aux immenses déplacements de populations, mêlant solidarité, humanitaire, citoyenneté et soutien aux efforts de défense. Ce mélange a fortement déstabilisé un certain nombre d’acteurs internationaux de l’aide, habitués à travailler dans des contextes d’États en général faibles, avec des services largement dysfonctionnels et des ONG locales à la recherche de financements. Cette guerre en Ukraine a également révélé de profondes incompréhensions entre, d’un côté, une « industrie » humanitaire internationale très à cheval sur ses principes humanitaires et, de l’autre, le bouillonnement d’une société civile autant mobilisée pour répondre aux besoins des populations dans la détresse que pour soutenir l’effort de guerre. Tout·e·s les Ukrainien·ne·s avaient un frère ou une sœur, une mère ou encore un oncle sur le front et tentaient de leur apporter toutes sortes d’appuis. Trois processus d’aide coexistaient ainsi parallèlement : un premier, classique des actions liées aux diasporas, ciblant les membres de la famille ; un deuxième plus large, visant à apporter de l’aide dans des zones de front où des populations vulnérables sont confrontées à des difficultés considérables, et un troisième pour assurer un accueil acceptable des familles dans les zones où ces dernières se sont déplacées. De plus, les processus existants au niveau de l’aide internationale pour contrôler l’aide et atténuer les risques de détournement (du fait des craintes de corruption et de captation par des filières mafieuses) ont fortement compliqué le travail avec une société civile très dynamique, mais aussi très disparate et peu organisée. Face aux demandes bureaucratiques des bailleurs en termes de criblage des partenaires, de procédures de passation de marché, d’enregistrement des bénéficiaires, etc., les acteurs ukrainiens ont de leur côté inventé de nombreuses modalités innovantes de redevabilité : échanges de fichiers, prises de photos des bénéficiaires recevant leurs colis mais surtout forte utilisation du système Diya ( « action » en ukrainien), application digitale mise en place par le gouvernement pour l’état civil, les prestations sociales (retraites, assistance sociale), la fiscalité, etc.

La mobilisation des ressources et l’évaluation des besoins sont au cœur des grands processus de l’aide humanitaire classique, avec les appels Flash, les HNO, les HRP… Or, ces processus ne tiennent compte ni des dynamiques endogènes, ancrées dans des réseaux de solidarité interpersonnelle, ni de celles liées aux réseaux sociaux (Instagram, Telegram, WhatsApp, Facebook, etc.) qui irriguent la communauté ukrainienne dans le pays et à l’étranger. De fait, l’identification des besoins, leur nature et l’énoncé des demandes, passent bien plus par ces mécanismes endogènes que par ceux auxquels l’aide internationale est habituée, avec ses questionnaires, ses analyses de vulnérabilité, ses classifications de bénéficiaires, etc.

Avec cette guerre en Europe, caractérisée par une agression claire et des besoins humanitaires colossaux, les moyens mobilisés ont été très importants : d’abord, par la population et la diaspora ukrainiennes elles-mêmes qui ont collecté, envoyé et distribué des quantités considérables de nourriture, de biens de premier usage et de médicaments ; ensuite, par les sociétés civiles européennes et nord-américaines qui ont envoyé des dons en nature ou en argent. Il est hélas difficile de quantifier cet énorme effort de solidarité, mais deux choses sont sûres. D’une part, cette aide a été et continue d’être considérable, même si elle semble avoir baissé depuis juillet. D’autre part, elle a été très rapide à arriver au début de la guerre (fin février-mars 2022), à la fois pour aider les populations sur la route de l’exil, notamment dans les zones frontalières, et à l’intérieur du pays, répondant à des demandes liées à des « évaluations des besoins » réalisées par des acteurs internationaux de l’aide. Cette aide internationale institutionnelle « classique » (agences de l’ONU, grandes ONG internationales, Mouvement international de la Croix-Rouge) est elle aussi considérable, avec des montants encore jamais atteints jusque-là¹, sur la base d’analyses des besoins menées à la fois par le mécanisme des Clusters humanitaires et par les outils de l’initiative REACH. Pourtant, une partie importante des besoins reste peu ou sous-financée. Il s’agit en particulier de ce qui est normalement du ressort des systèmes municipaux, secteur d’autant plus essentiel avec les bombardements russes systématiques des « infrastructures critiques » : centrales électriques, systèmes de chauffage urbain, réseaux d’approvisionnement en eau.

Une agilité de l’aide internationale « classique » qui fait plus que jamais défaut

Face aux défis majeurs que pose la situation, mais aussi face à la diversité des réalités opérationnelles entre les zones plus calmes à l’ouest et au centre de l’Ukraine et celles de conflits actifs, ou encore face aux incessants changements dans la conduite des hostilités (y compris le recours récent aux bombardements massifs des zones et infrastructures civiles), les acteurs de l’aide internationale devaient et doivent rester extrêmement agiles alors même que les procédures qui encadrent leurs interventions s’avèrent des contraintes majeures pour préserver cette agilité si nécessaire.

Face à un État organisé et encore opérationnel qui se caractérise aussi bien par des lourdeurs héritées de la période soviétique que par une impressionnante modernisation portée par une forte digitalisation des procédures administratives et, de façon plus large, par une grande partie de la société, l’aide internationale a eu du mal à trouver ses marques – un phénomène accentué par l’incertitude sur l’évolution du conflit, les problématiques sécuritaires et la très grande diversité des situations sur le terrain. Les ONG disposant de fonds propres, ou ayant accès à des bailleurs flexibles, ont très vite pu entrer dans des démarches de type « no regret » (principe qui soutient la prise de décision en contexte incertain – situation où il est important, du fait de la gravité de la situation et de l’urgence identifiées, de prendre des décisions en acceptant des marges d’erreur et d’approximation importantes). Il faut ici noter les importantes différences en termes de gestion des risques sécuritaires et opérationnels entre les différentes organisations. Cela renvoie à la répartition classique des acteurs de l’aide déjà décrite dans d’autres contextes², à savoir l’existence d’un « centre de l’action » où se concentrent une grande partie des acteurs de l’aide, et où il est relativement facile de répondre de façon bien contrôlée à des besoins importants et concentrés, et des périphéries où les dangers sont plus importants, les besoins plus épars et les contraintes logistiques et opérationnelles très importantes. Des zones où, pendant longtemps, seul un nombre limité d’acteurs (CICR, MSF et quelques ONG surtout françaises – ACTED, Solidarités, Première Urgence Internationale, Triangle Génération Humanitaire, etc.) sont capables d’intervenir. En Ukraine, une grande partie de la mise en œuvre de l’aide ne peut se faire que grâce à l’interaction avec les acteurs ukrainiens, et notamment avec les groupes de volontaires. Aussi, face à la grande volatilité du contexte, le dialogue avec les bailleurs demeure essentiel pour tenter d’augmenter les marges d’agilité et la pertinence de l’action. Une grande partie de ces marges de manœuvre se joue néanmoins lors de la négociation des contrats, en acceptant des définitions des besoins, des types de bénéficiaires et des modalités d’intervention assez adaptables pour limiter le recours trop fréquent et toujours très consommateur de temps aux amendements de contrat. Le dialogue rapproché avec les bailleurs pour les tenir au courant des besoins et des changements est aussi essentiel³. On notera qu’une des originalités de ce contexte est l’absence d’un système de vols humanitaires, du fait de l’absence de contrôle aérien et des risques liés aux innombrables drones et missiles qui parcourent le ciel ukrainien⁴. En l’absence d’UNHAS, tout déplacement doit donc se faire en train ou en voiture, des modes de transport qui prennent beaucoup de temps. De ce fait, le travail s’effectue au maximum par visio-conférence, ce qui a de nombreux avantages, mais rend beaucoup plus abstraits les exercices de « vérité terrain » et les négociations sur les ajustements nécessaires.

Une aide très spécifique mêlant milieu urbain et zone de guerre

Les contextes très spécifiques de l’Ukraine et des pays d’accueil des réfugiés posent de nombreux défis techniques aux agences d’aide, plus habituées à travailler dans les pays en développement et les zones rurales. Les dernières expériences dans des contextes similaires à l’Ukraine se sont déroulées dans les Balkans, la Tchétchénie (voire, pour la problématique urbaine, dans les villes syriennes). Une grande partie de l’expérience du passé, et notamment des modalités de fonctionnement de la société ukrainienne, a manqué pour trouver les modalités d’action les plus adaptées et de nombreuses agences humanitaires ont dû revisiter leurs pratiques.

Malgré les efforts des dernières années, l’aide humanitaire classique continue à avoir des difficultés à travailler dans les contextes urbains où les caractéristiques des besoins de type « flux collectifs » (électricité, eau, chauffage, télécommunication) sont aussi importants que les besoins individuels (alimentaire, hygiène, etc.). Des ONG qui avaient conduit des programmes de cantines pour les personnes âgées durant la guerre des Balkans ou dans le Caucase, comme ACF ou PUI, ou qui avaient travaillé sur ces modalités face aux crises sociales dans leurs pays (comme World Kitchen), ont très vite retrouvé ce « réflexe » dans le contexte ukrainien, s’appuyant sur des restaurants locaux. Ainsi, de nombreuses villes d’Ukraine ont vu la mise en place de systèmes de cantines mais aussi de livraison de type « Deliveroo » pour apporter les repas aux personnes âgées ne pouvant se déplacer, utilisant les capacités de restaurants privés avec lesquels des contrats ont été établis et des lignes d’approvisionnement créées. Dans ces contextes, le concept dominant du « Cash transfer » a démontré ses forces, mais aussi ses faiblesses. En effet, dans de nombreuses zones du pays, les enjeux complexes de la réponse aux besoins de base passent par des équations complexes et changeantes entre ce qui peut et doit être fait par de l’aide en argent (les transferts financiers inconditionnels) et ce qui passera nécessairement par des aides en nature. Les systèmes nationaux de transferts financiers (Diya, Ipo-Pamaga) ont été largement sous-utilisés par les acteurs de l’aide en Ukraine qui ont mis en place leurs propres mécanismes, avec des coûts de transaction finalement considérables (la mise en place de systèmes de type « RedRose » coûte des centaines de milliers d’euros, selon des membres du Cash Working Group interrogés). Du fait de la mise en place de ces systèmes parallèles, il a aussi fallu développer après six mois d’intervention un processus complexe de mise en cohérence de ce secteur, et notamment chercher des modalités de convergence entre les systèmes nationaux et ceux mis en place par l’aide internationale. Par ailleurs, en ce qui concerne les envois en nature, il est important de rappeler ici qu’ils sont très utiles quand ils sont liés à des demandes claires (listes de matériel et de médicaments validés par les services de santé par exemple). En revanche, trop d’envois très généreux mais inadaptés (matériel biomédical obsolète, médicaments périmés, etc.) finissent par créer encombrement des stocks et coûts importants de destruction. On notera toutefois des expériences originales d’aide en nature qui répondent à des besoins clairement identifiés. À titre d’exemple, on peut citer des ONG de la diaspora qui ont su répondre aux demandes en corbillards qui leur ont été envoyées par des mairies de zones très bombardées, dont les morgues ont été en partie détruites et qui ont besoin de transporter un nombre croissant de corps.

Les défis de protection et de coordination

La guerre en Ukraine et les déplacements qu’elle a provoqués ont été à l’origine de nombreux problèmes de protection : violations du droit international humanitaire (DIH), exploitation sexuelle et risques pour les femmes et les enfants lors de l’exode et de l’accueil dans les pays voisins, problèmes psychosociaux liés à la peur, à la perte de proches, à l’exil, etc.

De nombreuses agences humanitaires ont tenté de répondre à ces enjeux de protection mais la communauté internationale continue de se trouver confrontée en Ukraine au non-respect massif du DIH dans le cadre d’un conflit armé international, avec des attaques contre des zones civiles, des pratiques de guerre urbaine avec bombardement de zones entières (Marioupol), des massacres comme Bucha, des atteintes dramatiques à l’intégrité des prisonniers, la destruction la plus systématique possible d’infrastructures critiques essentielles à la vie des civils, etc. Dans ce contexte difficile où l’information est très facilement manipulée, le soutien au CICR doit être total, et ce d’autant plus que ce dernier se retrouve dans une situation complexe entre la détresse des Ukrainiens et l’intransigeance russe. Face aux risques liés aux trafics humains et aux violences basées sur le genre, de nombreux acteurs comme l‘UNICEF, le HCR et surtout beaucoup d’ONG notamment nationales (Right to Protect, etc.) sont très mobilisés à la fois en Ukraine et dans les pays voisins. La restauration de l’identité administrative s’est aussi avérée un enjeu essentiel pour les populations qui ont tout perdu dans la guerre. Les efforts réalisés par les municipalités, mais aussi par des ONG comme DRC et les associations ukrainiennes des droits de l’homme, ont été majeurs pour aider les populations dans leurs démarches et retrouver les documents officiels clés de l’existence des personnes, garants de l’accès aux services et à l’aide.

Enfin, la coordination – qui est censée sauver des vies et des moyens de subsistance – s’est avérée assez compliquée avec, d’une part, les différentes autorités nationales et locales, et la multitude des groupes de volontaires, et d’autre part, les agences des Nations Unies, les ONG et les bailleurs de fonds.

Des efforts importants ont été réalisés pour mettre en place un système de coordination classique de l’aide sous l’égide d’OCHA, avec notamment le système des clusters. Un nombre important de réunions, de groupes et de sous-groupes de travail (task teams), la plupart du temps en visioconférence, ont progressivement été mis en place, avec hélas une grande distance vis-à-vis des acteurs ukrainiens, qu’ils soient gouvernementaux ou de la société civile. Comme souvent observé, la mise en place de mécanismes de coordination ancrés sur des territoires – la fameuse « area based coordination » – est encore largement absente. Cette coordination locale, intersectorielle et articulée avec les mécanismes municipaux, voire dès que possible intégrée au sein de ces derniers, est sans doute la seule solution à une agilité systémique essentielle dans ce contexte complexe où interagissent des tendances lourdes avec une certaine prévisibilité (tentatives d’actions militaires dans les zones de l’est et du sud, risques sur les questions énergétiques avec l’hiver qui arrive, etc.) et une très grande incertitude (où vont se passer les combats, quelles zones vont être bombardées, etc.). Dès lors, l’analyse et la décision concertées, locales et multisectorielles, sont la voie la plus réactive et la plus efficace pour adapter l’aide à des changements soudains.

En guise de conclusion provisoire…

Il est fort probable que le secteur de l’aide ne sortira pas indemne de cette guerre : les grands principes d’action (notamment la neutralité) devront être relus, non pas pour être abandonnés, mais pour être mieux utilisés. On reviendra sûrement à la lecture « opérationnelle » de ces principes tout en tenant compte des « effets papillons » qui existent dans notre monde de plus en plus « connecté » et soumis à la manipulation de l’information. Les réflexions sur la « localisation » – qui restent encore trop ciblées sur des ONG nationales « qui ressemblent aux acteurs du Nord » – devront de plus en plus intégrer les acteurs informels, les groupes de volontaires non structurés, les acteurs issus des processus de décentralisation⁵, les acteurs privés, les réseaux des diasporas, etc., sachant qu’il faudra faire évoluer les procédures qui encadrent le secteur de l’aide et bloquent son ouverture à ce qui se déroule « hors système ». Il faudra enfin mieux accepter – et pour cela mieux comprendre – la diversité des énergies qui se mobilisent dans les contextes de crise⁶.

Il ressort par ailleurs de l’analyse que l’aide humanitaire – comme les armées modernes occidentales – ont perdu de vue les modalités d’intervention en contexte de conflit à forte intensité en milieu urbain. Le secteur a également (re)découvert ces conflits dits « hybrides » , multipliant les angles et les modalités d’engagements, avec des impacts humanitaires spécifiques. Une grande partie des travaux conduits ces vingt dernières années ont en effet porté sur des conflits asymétriques en milieu aride, en contexte d’États fragiles, voire défiés. De nombreuses leçons des guerres de Bosnie et de Tchétchénie des années 90, y compris celles liées à la gestion des hivers froids, ont été oubliées et redécouvertes sur le tard. C’est donc une nouvelle page de la recherche sur les conflits et les pratiques de l’action humanitaires, leurs normes juridiques et leurs standards techniques qui s’ouvre. Sachons être créatifs, ouverts et curieux face à ces défis et « à la violence qui vient » selon le titre prophétique d’Éric de La Maisonneuve⁷.

François Grünewald est directeur veille et prospective du Groupe URD.

Références de l’introduction :

• François Grünewald, « Rapport d’évaluation en temps réel de la réponse humanitaire à la crise en Ukraine », Groupe URD, juillet-août 2022 (https://www.urd.org/wp-content/uploads/2022/09/Ukraine_RTErapport_GroupeURD_FR.pdf).
• « Messages clés pour appuyer l’aide en Ukraine » (https://www.urd.org/fr/publication/messages-cles-pour-appuyer-la-reponse-a-la-crise-en-ukraine/)
• Vidéo « Ukraine : solidarité, résistance, espoir » (https://www.youtube.com/watch?v=eXwwKdJPZJg&t=4s).

1. Le Flash Appeal pour l’Ukraine de mars-août a porté sur 4,7 milliards de US$ (https://reliefweb.int/report/ukraine/ukraine-flash-appeal-march-august-2022-enruuk).
2. Notamment à l’Est du Tchad dans les années 2010, et en Haïti après le séisme du 12 janvier 2010.
3. Voir Stoddard A., Harvey P. et al., Enabling the local response: Emerging humanitarian priorities in Ukraine March–May 2022, Humanitarian Outcome, 2022 (https://www.humanitarianoutcomes.org/Ukraine_review_June_2022).
4. ONU, Flash Appeal pour l’Ukraine, mars-décembre 2022 (https://reliefweb.int/report/ukraine/ukraine-2022-flash-appeal-funding-snapshot-8-august-2022).
5. Voir Courraud M., Dorronsoro G., Quesnay A., « Quelle stratégie pour l’aide civile en Ukraine ? », Études de l’Ifri, Ifri, juin 2022 (https://www.ifri.org/fr/publications/etudes-de-lifri/strategie-laide-civile-ukraine).
6. Voir les trois rapports suivants : Grünewald F., « Évaluation en temps réel de la réponse aux inondations du 4 septembre 2020 dans les Alpes-Maritimes », janvier 2021 (https://www.urd.org/wp-content/uploads/2021/02/Rapport-ETR2_Roya_-2021_FINAL.pdf) ; Grünewald F. et al., « Évaluation en temps réel de la réponse à l’explosion dans le port de Beyrouth du 4 août 2020 », septembre 2020 (https://www.urd.org/wp-content/uploads/2021/02/ETR_Beyrouth_GroupeURD_2020_web.pdf) et Grünewald F. et al., « Étude collective ‘‘Urgence-Beyrouth’’ » (https://www.urd.org/wp-content/uploads/2022/07/220704_RapportUrgenceBeyrouth_Groupe-URD-.pdf).
7. Éric de La Maisonneuve, La violence qui vient, Arléa, 1997.