La Qualité dans l’aide humanitaire a désormais sa norme : le CHS

L’idée d’améliorer la qualité de l’aide humanitaire a fait couler beaucoup d’encre ces dernières années, et continue de susciter de vifs débats dans notre milieu. Alors que le secteur fait face à une forte augmentation des besoins humanitaires, des pressions plus vives se font sentir. D’un côté, les bailleurs demandent plus d’efficacité ; de l’autre, les bénéficiaires et les autorités locales poussent sur le terrain, et à juste titre, pour être au cœur du système et des prises de décision quant aux modalités qui régissent l’affectation de l’aide humanitaire. Le concept de qualité, qui est étroitement lié à ceux de redevabilité, de transparence et d’efficience, apparaît comme essentiel pour faire face à ces besoins plus nombreux dans des situations de plus en plus complexes.

Mais au fond de quoi parlons-nous ? Bénéficiaires, travailleurs humanitaires, gouvernements, bailleurs et chercheurs sont-ils au moins d’accord sur ce qu’est la qualité dans l’aide humanitaire ? Les dernières Universités d’automne de l’humanitaire (UAH) du Groupe URD ont conclu en premier lieu à l’incapacité du secteur de trouver une réponse unique à cette question. Comment donc progresser si l’ensemble de la communauté ne parle pas de la même chose ?

A Copenhague, lors du lancement de la Norme humanitaire fondamentale (CHS), il semble que tout le monde (ou du moins tous les participants à la conférence) était d’accord sur les neuf engagements présentés dans la norme. Le document s’est développé au fil de nombreuses consultations des acteurs du secteur et répond à la demande de certains de revenir à une seule proposition de norme. Les initiatives Qualité & Redevabilité se sont en effet multipliées ces dix, voire quinze, dernières années ; d’abord avec le manuel Sphère, puis le COMPAS Qualité, HAP International et son offre de certification, mais aussi le Good Enough Guide, les propositions de People in Aid pour une meilleure gestion des ressources humaines, etc. Autant d’outils développés par le secteur, répondant à des demandes plus ou moins précises, mais avec lesquels certains acteurs et ONG avaient du mal à « jongler ». Sans compter la pression des bailleurs pour qui le financement de tant d’initiatives et de leur développement devenait trop important…

Le CHS se présente donc aujourd’hui dans un seul document, un livret d’une vingtaine de pages, qui s’articule autour de neuf principes fondamentaux. Mais cet outil sera-t-il suffisant pour que le secteur améliore sa réponse aux situations de crises ?

Revenons tout d’abord à la question de ce qu’est (ou n’est pas) la qualité de l’aide humanitaire.

Selon la définition du Larousse, la qualité serait : « L’ensemble des caractères, des propriétés qui font que quelque chose correspond bien ou mal à sa nature, à ce qu’on en attend. (…) Ce qui rend quelque chose supérieur à la moyenne ». On voit donc que la qualité sous-entend l’idée de quelque chose de meilleur, de « supérieur à la moyenne », qui satisferait des exigences.

Dès lors, il est évident que la qualité s’avère difficile à définir dans le milieu humanitaire. En effet, quelle serait la moyenne et quelle serait la base à partir de laquelle mesurer la qualité ? La situation avant la crise ? Y aurait-il des données universelles qui justifieraient dès lors une norme et des standards minimaux valables pour toutes les réponses ?

De plus, lorsqu’il s’agit de satisfaire des exigences, desquelles parlons-nous ? Pour les acteurs et les ONG en particulier, les exigences sont doubles voire triples. Il y a celles des receveurs, de la population affectée ; nos clients en quelque sorte. Mais il y a aussi celle des gouvernements hôtes, des autorités locales et des autres acteurs au cœur de la coordination de l’aide humanitaire. Ces derniers voient les besoins et la réponse humanitaire sous un prisme différent, souvent complémentaire mais parfois aussi contradictoire… Enfin, il y a la vision des bailleurs, des donateurs et de tous ceux qui rendent la réponse possible. Ils sont nos concitoyens, nos gouvernements ou nos institutions ; et, là encore, leurs demandes varient. Certains bailleurs se montrent très favorables à l’adoption générale du CHS (c’est le cas notamment de DANIDA qui exige déjà la certification sur la base du CHS à ses ONG partenaires) ; mais d’autres, comme la DG ECHO¹, semblent s’intéresser au débat et plus généralement à la qualité sans pour autant demander aux acteurs qu’ils financent de souscrire à l’une ou l’autre des initiatives. Leurs propres critères de sélection (ou pré-sélection) de partenaires, déjà nombreux, remplissent, à leurs yeux, une forme de gage de qualité (c’est le cas du CCP²) dans lequel ECHO interroge cependant ses partenaires sur leur adhésion aux standards Sphère). Néanmoins, il est évident qu’apporter la preuve d’un engagement supplémentaire de qualité dans une demande de financement est positivement apprécié par un bailleur de fonds.

Dès lors comment réconcilier les différents points de vue ? Le CHS offre-t-il des éléments de réponse ?

Selon le CHS, la qualité se définit par un ensemble d’engagements vis-à-vis des communautés et personnes affectées par la crise énonçant ce qu’ils peuvent attendre des organisations et individus délivrant l’aide humanitaire. Ainsi, la norme place les populations au cœur du raisonnement visant à améliorer la qualité de l’aide humanitaire.

La grande nouveauté apportée par cette norme est qu’elle tente de réconcilier deux approches jusqu’ici déconnectées l’une de l’autre. D’un côté, le secteur a cherché à améliorer son service en se préoccupant de la qualité des résultats (suivant ici l’approche classique liée à la gestion de projet) ; de l’autre, certaines initiatives s’intéressaient à l’organisation, ses processus et son fonctionnement interne – approche similaire à d’autres normes adoptées dans le privé (notamment par la fameuse ISO).

Pour chaque critère de qualité proposé, le CHS propose en effet des actions-clés qui s’appliquent sur le terrain et des responsabilités organisationnelles qui sont définies comme des prérequis à l’action humanitaire. Cette approche apporte ainsi une dimension plus globale et sans doute peut-on y voir une manière de rendre l’action humanitaire plus cohérente entre politiques « siège » et gestion de projets. Le CHS fusionne donc plusieurs initiatives en visant les dimensions administratives ou fonction support d’une organisation humanitaire (gouvernance, ressources humaines, etc.) et ses approches terrain, notamment dans l’enjeu lié à la participation des populations et à la notion de redevabilité.

Néanmoins, certaines questions demeurent. On peut d’abord se poser la question du cadre du CHS : s’agit-il d’une norme purement humanitaire ou ayant un périmètre plus large concernant aussi l’aide au développement ? Bien que les principes humanitaires y aient une place importante, les standards proposés semblent pouvoir aisément s’appliquer au secteur du développement. Cela ne risque-t-il pas d’induire la confusion entre aide humanitaire et développement, et ainsi favoriser encore les risques d’instrumentalisation de l’aide humanitaire ? Le manuel Sphère, proposant quant à lui des standards opérationnels et ainsi bien plus spécifiques à l’aide humanitaire, trouve dès lors une raison supplémentaire, et fondamentale, de continuer à exister.

Les organisations humanitaires, qu’elles soient locales ou internationales, sont soumises à un grand nombre de contraintes, notamment administratives, car les bailleurs, les gouvernements locaux et Nations unies leur imposent toujours plus de procédures et de règles. De même, dans un souci de transparence, d’efficacité, de coordination et de pertinence, le nombre d’audits obligatoires ne cesse d’augmenter. Enfin, les formulaires à remplir pour des demandes de financement ont tendance à se complexifier si bien que la charge administrative qui pèse sur ces organisations engendre une forme de bureaucratie interne. Aussi, peut-on légitimement penser que tout cela contribue vraiment à améliorer la qualité de l’aide humanitaire ? Le CHS va-t-il ajouter des contraintes supplémentaires aux organisations et à leurs personnels ou va-t-il au contraire permettre une simplification et une mise en cohérence en s’intégrant au système en place ? L’expérience développée par VOICE dans la facilitation du FPA Watch Group³ démontre les difficultés rencontrées lorsque l’on veut simplifier les prérequis administratifs d’un bailleur vis-à-vis de ses partenaires. Depuis l’adoption du premier Contrat Cadre de Partenariat (FPA) en 1993, quatre nouveaux FPA ont été négociés entre ECHO et ses partenaires (1999, 2004, 2008 et 2013). Pour chacun d’eux, le FPA Watch Group a cherché à simplifier les demandes d’ECHO, mais les contraintes et pressions externes se sont souvent montrées plus importantes. L’introduction du cadre logique, de l’approche centrée sur les résultats, de la notion de « value for money » ainsi que les demandes de plus de transparence sur les procédures d’achat et les ressources humaines engagées ont ajouté autant de questions dans les formulaires de demandes de financement et annexes supplémentaires à fournir jusqu’au rapport final. Le FPA Watch Group s’efforce donc de développer conjointement des lignes directrices d’appui à la mise en œuvre du FPA car, quelle que soit la norme, les standards n’ont que peu de valeur s’ils demeurent purement volontaires et il est fondamental que les différentes parties s’accordent sur leur interprétation et soient ainsi en mesure de « vérifier » l’adéquation entre mise en application et engagement initial.

Une autre question sans réponse pour le moment est celle de la certification. En effet, quelques grandes organisations non gouvernementales souhaitent utiliser le CHS comme outil de certification, l’idée étant – comme avec la norme ISO – de mettre en place le CHS au sein de l’organisation et de demander à un organisme externe et indépendant un audit qui viendrait certifier la conformité de l’organisation avec ladite norme. Dès lors, les risques potentiels sont nombreux : au-delà du coût que cela suppose, cette certification ne contrarierait-elle pas l’idée initiale du développement du CHS ? Peut-on certifier une organisation en sachant que chaque projet est mis en œuvre différemment pour s’adapter aux contextes différents ? Si la certification sert à démarquer une organisation des autres, le CHS ne risque-t-il pas de perdre son essence devenant un outil de sanction plutôt qu’un outil d’apprentissage et d’amélioration ?

Par ailleurs, les besoins ne cessent de s’accroître et cette tendance risque malheureusement de se prolonger dans les prochaines années. Il est de plus peu probable que les moyens financiers augmentent de manière proportionnelle. De nouveaux acteurs souhaitent rejoindre l’effort global, d’autres déjà présents travaillent en parallèle avec leurs propres outils et des objectifs qui apparaissent aux yeux des acteurs traditionnels trop divergents. Aussi, il serait souhaitable que toute initiative visant à améliorer la qualité de l’aide humanitaire cherche à inclure – plutôt qu’à exclure – ces acteurs-là dans la démarche et ce, pour le bien des populations affectées.

La vision futuriste de populations bénéficiaires sélectionnant l’ONG ou l’acteur qui leur viendrait en aide pose comme hypothèse que la compétition entre acteurs est souhaitable pour améliorer la qualité de l’aide. Cela semble pourtant à la fois utopique et inapproprié pour le secteur de l’aide. En effet, plutôt que d’encourager cette compétition sur le terrain, tous les efforts doivent être engagés pour assurer une meilleure couverture des besoins, qui seront vraisemblablement toujours plus importants que les capacités à y répondre.

Dès lors, bien qu’il apparaisse pour certains trop élémentaire⁴, le CHS pourrait permettre de trouver un langage commun entre tous les acteurs, d’assurer a minima une aide plus adéquate et plus appropriée aux besoins des populations affectées. Pour cela, il est primordial que le CHS et les principes humanitaires sur lesquels il se fonde soient promus le plus largement possible. Il s’agit donc de convaincre un maximum d’acteurs de l’aide humanitaire, et en particulier ceux qui n’étaient pas présents à Copenhague et ceux qui ont été peu (voire pas) impliqués dans les consultations.

Une dernière limite notée à propos du CHS va dans cette même direction : le système humanitaire ne peut s’améliorer dans son ensemble que si tous les grands acteurs y travaillent. Or, à Copenhague, nous avons eu un fort signal d’OCHA en faveur de la norme mais aucune garantie que les Nations unies intègreront également ces engagements dans leur propre fonctionnement. Si c’était le cas, toute la bonne volonté et les efforts des organisations adhérentes risqueraient de demeurer peu visibles, même auprès des populations affectées, les Nations unies jouant un rôle plus qu’important dans la plupart des réponses.

Au sein de VOICE , nous participerons, comme nous l’avons toujours fait, à ce travail de partage de l’information pour faire mieux connaître le CHS. Notre réseau, fort de sa pluralité (pluralité d’opinions qui se retrouve notamment vis-à-vis du CHS et de son développement), n’a pas vocation à privilégier une initiative plutôt qu’une autre ; mais il s’est fixé comme objectif de contribuer à la professionnalisation des ONG. Pour cela, nous continuerons à promouvoir les différentes approches qui sont à disposition des ONG, mais surtout nous veillerons autant que possible à ce que nos membres, et les ONG humanitaires en général, qui fournissent plus de la moitié de l’aide sur le terrain, soient toujours consultés dans le développement d’une telle initiative. Restant convaincus qu’une diversité des ONG et des approches est nécessaire et bénéfique, il nous semble préférable que nos membres soient en mesure de choisir d’appliquer ou non une approche qualité plutôt qu’une autre (ou bien la leur…).

En conclusion, comme cela a été dit et répété à Copenhague, un premier pas important a été fait avec le lancement du CHS mais la route est encore longue. Il est maintenant nécessaire de développer des outils pratiques de mise en œuvre, de réfléchir ensemble à l’interprétation de la norme afin d’accompagner les organisations et individus qui souhaitent l’adopter, et de communiquer auprès des populations affectées sur son existence afin que cette initiative remplisse réellement son objectif initial en termes de qualité et de redevabilité. Il faudra enfin convaincre les Nations unies de s’aligner et d’intégrer peut-être cette nouvelle donne dans leur Agenda transformatif tout en menant en parallèle un travail de diffusion important auprès de tous les autres acteurs qui fournissent de l’aide humanitaire, et notamment les acteurs « non-traditionnels » ainsi que les populations affectées, pour partager avec le plus grand nombre les valeurs et principes contenus dans le CHS.

Magali Mourlon, VOICE
Coordinatrice de Programme

VOICE est un réseau représentant 84 ONG européennes actives dans l’aide humanitaire. Principal interlocuteur entre ONG et l’Union européenne sur les questions humanitaires, VOICE promeut la valeur ajoutée et la spécificité des ONG. Le réseau contribue à la professionnalisation de ses membres notamment par le partage d’information, l’organisation d’atelier sur le sujet et grâce à ses liens forts avec les différents réseaux et initiatives qualité.

1. Direction Générale de Commission Européenne dédiée à l’aide humanitaire et la protection civile.
2. Contrat Cadre de Partenariat (Framework Partnership Agreement FPA.
3. Le « FPA (Framework Partnership Agreement ou Accord Cadre de Partenariat, ACP) Watch Group » représente les ONG partenaires d’ECHO dans un processus de consultation établi depuis plusieurs années. Le groupe revoit, évalue et consulte les partenaires, sur tous les aspects liés à l’ACP. Il travaille à une interprétation commune une application cohérente de l’ACP.
4. Voir notamment l’article de Sandrine Tiller de MSF : The painfully obvious Core Humanitarian Standards highlight a humanitarian system that’s out of touch, sur http://www.msf.org.uk/article/opinion-and-debate-the-painfully-obvious-core-humanitarian-standards-highlight-a