La localisation : auto-critique d’un acteur de l’aide colombien

La localisation : n’est-ce pas de vous dont il est question ?

La localisation est un exercice d’auto-critique pour les acteurs humanitaires et du développement. Prise au sérieux, elle est en effet dirigée contre une « industrie » et une manière de vivre, contre des centaines de carrières définies par une perspective verticale descendante (top-down) pour intervenir en contexte de crise. Dans de tels contextes, l’engagement avec les autorités et les organisations locales et nationales repose toujours sur une relation antagoniste entre récipiendaires de l’aide et acteurs extérieurs qui apportent ressources et connaissances. Des acteurs extérieurs qui essaient d’adapter leurs vies privées à des contextes exotiques. Et cela coûte beaucoup d’argent. Ce n’est pas que les acteurs des industries humanitaires et du développement n’apprécient pas leur rôle de secouristes étrangers dotés d’un esprit aventurier et désireux de tout laisser pour leurs idées. Ils aiment vraiment cette vie parce que, en fait, ils n’abandonnent pas tout, tout le temps : ils ont souvent leur propre voiture, passent une partie de leur temps de travail dans les meilleurs bureaux que l’on trouve en ville, et dorment dans des lits très confortables à deux pas des camps de réfugiés. Sans compter le sens du sacrifice qu’ils trouvent là, lequel est assez gratifiant et bien entretenu par les ONG internationales et les agences des Nations unies, parce que – lorsque les expatriés consacrent leur vie à une cause parce qu’ils croient aux principes de l’action humanitaire – ils méritent de bonnes conditions de travail pour accomplir leur tâche. Et, encore une fois, cela coûte beaucoup d’argent.

Je sais tout cela. J’ai passé les huit dernières années à travailler dans le secteur de la coopération internationale en Colombie. L’argent des bailleurs a payé mes factures, l’école de ma fille et même mes études : c’est comme ça que je gagne ma vie. Mais je suis de nationalité colombienne et si l’on se place du point de vue plus large du renforcement des capacités, tout cet argent investi dans les projets auxquels j’ai participé a aidé cet « individu local » que je suis à acquérir suffisamment de connaissances pour prendre soin de lui-même et être prêt à mener des réponses institutionnelles à l’échelle locale dans notre contexte changeant de crise prolongée. Pourtant, des expatriés sont toujours en Colombie, l’argent destiné au processus de paix continue d’arriver en grandes quantités et toute une infrastructure est mise en place dans tout le pays. Non comme réponse humanitaire, mais comme réponse de développement. Ainsi, le cycle recommence. Et tous les professionnels colombiens qui ont construit des carrières grâce à la coopération internationale trouveront de nouveau un emploi dans un une ONG internationale ou une agence des Nations unies, mais jamais – au grand jamais – à un poste de direction. Ceux-ci sont réservés aux professionnels de l’hémisphère nord mondialisé désireux de tout sacrifier pour vivre dans mon pays.

Si le problème de la localisation se résume à la question « comment diriger de façon simple les ressources vers les institutions et organisations nationales et locales », alors ce problème renvoie au travail de milliers de personnes qui devront renoncer à un certain niveau de vie pour permettre aux personnes nées dans des contextes exotiques de réaliser eux-mêmes les changements escomptés. Pour renforcer les capacités de l’État et satisfaire de façon efficace les droits des personnes affectées par une crise, que ce soit une crise post-conflit ou une catastrophe naturelle, de nombreux professionnels de l’hémisphère nord mondialisé doivent faire marche arrière. Bien évidemment, un tel changement soulève de nombreuses questions du point de vue des acteurs extérieurs : les acteurs locaux sont-ils prêts ? Si tout ce désordre existait avant que nous n’arrivions dans le pays, comment gèreront-ils les ressources que nos bailleurs leur confieront ? Qui sera responsable de la redevabilité des objectifs, des indicateurs et des dépenses ? Et qu’en sera-t-il de la corruption ? Peuvent-ils faire le travail sans nous ? Peuvent-ils faire le travail sans audits ?

Le « malaise » évident qui ressort de tout cela signifie que, derrière la question de l’allocation efficace des ressources dans les initiatives locales (au lieu de dépenser beaucoup d’argent dans des processus et dans l’infrastructure de l’aide), se trouve une présomption d’incapacité. En effet, tout le discours sur le renforcement des capacités montre que l’aide repose sur l’idée que les populations affectées ne peuvent pas y arriver toutes seules.

Ce bref article aborde le concept de la localisation sous l’angle de l’auto-critique. Pour cela, il raconte trois histoires qui me sont arrivées quand j’étais un acteur local de l’aide en Colombie et les problèmes que j’ai observés durant les huit dernières années par rapport à la question de l’efficacité de l’allocation des ressources aux personnes réellement affectées par des situations de crise, et des luttes des organisations nationales et « de base » pour survivre au sein du système humanitaire et de développement. Par conséquent, il ne s’agit pas d’un travail universitaire sur la localisation mais plutôt d’un point de vue personnel. La localisation est une question personnelle. On ne peut écrire sur ce sujet de façon distanciée, en disant simplement qu’il s’agit d’une nouvelle tendance du secteur humanitaire, comme affirmé lors du Sommet humanitaire mondial. Alors, il convient de commencer à observer de façon plus critique l’industrie de l’aide internationale, en se demandant si la façon de vivre supposément altruiste qui est exigée pour nos métiers n’enlève pas des ressources à ceux qui en ont vraiment besoin, au nom de notre confort et de notre qualité de vie.

Mettre les autocollants…

Sous le soleil suffocant de midi, dans la petite ville de San Francisco (département d’Antioquia en Colombie), j’étais sur le point de distribuer une centaine de fauteuils roulants à des personnes handicapées. Il s’agissait là d’un des volets d’un projet financé par un bailleur international qui visait à promouvoir l’autonomie des personnes handicapées victimes du conflit armé. Les trois autres volets du projet étaient : 1) formation aux droits de l’Homme et aux services de santé, 2) mise en œuvre de services de réhabilitation et 3) fourniture de capitaux de démarrage et d’assistance technique aux petites entreprises du secteur du handicap. L’approche intégrée du projet avait été conçue pour améliorer de façon significative la vie des participants. L’objectif était d’aider les bénéficiaires à surmonter la vulnérabilité due au conflit armé et aux barrières imposées par les institutions étatiques qui n’étaient pas prêtes ou désireuses de protéger de façon efficace les droits des personnes handicapées.

En tant que coordinateur de l’un des volets du projet, je m’occupais d’une activité menée par l’une des trois ONG nationales en charge de la mise en œuvre. Le bailleur public international avait confié les fonds à une ONG internationale qui n’avait pas beaucoup d’expérience dans le domaine du handicap mais était jugée plus fiable au niveau de la gestion de l’argent des bailleurs. Par ailleurs, les organisations colombiennes étaient des spécialistes de différents aspects du handicap, mais n’avaient pas beaucoup d’expérience de travail avec des fonds internationaux. Huit organisations locales ont donc été sous-contractées pour mettre en œuvre les services sur le terrain.

Les fauteuils roulants étaient prêts à être distribués aux participants. Ils avaient été importés d’Allemagne jusqu’à Bogotá, et j’avais aidé à les regrouper. Les participants et leurs familles étaient assez anxieux car le processus de sélection avait été long et avait nécessité au moins deux rencontres préalables avec divers professionnels de santé et une préparation psychosociale. Pourtant, le directeur du projet n’était toujours pas arrivé. Il n’était pas colombien. Au nom de la neutralité et de l’impartialité, l’ONG internationale avait embauché un responsable étranger sans expérience du contexte colombien et de son système de santé. Il s’y connaissait en coordination générale et gagnait trois fois le salaire de n’importe quel responsable national expérimenté qui travaillait sur le terrain. Lorsqu’il a fini par arriver, il a commencé à poser des questions aux participants et a pris beaucoup de photos avec eux. Enfin, il a inspecté les fauteuils roulants et nous a demandé si nous avions bien respecté le marquage validé et la politique de visibilité que le bailleur exigeait. J’ai regardé l’équipe locale qui avait travaillé toute la matinée à la préparation de l’événement et à la distribution des fauteuils roulants sans savoir exactement comment leur expliquer que nous ne pourrions pas donner les équipements s’ils ne comportaient pas le logo du bailleur et que nous n’affichions pas un message indiquant que « cet événement a été rendu possible grâce au généreux soutien de… ». Ainsi, nous avons dû passer les deux heures suivantes à mettre des autocollants frappés du logo du bailleur sur chaque fauteuil roulant, en nous assurant qu’ils étaient bien collés. Cette tâche terminée, le directeur du projet était satisfait. Il a pris de nouvelles photos et les participants, déjà épuisés, ont finalement reçu leurs fauteuils roulants.

Nous avions passé une année à tout préparer, six mois à remplir les formalités administratives pour sous-contracter les organisations locales et plusieurs mois à travailler directement avec les communautés et les participants pour enfin distribuer les fauteuils roulants et lancer les autres volets du projet. Notre travail comportait deux cents participants directs. Via les différents volets du projet, chacun d’entre eux recevait moins de mille dollars. Dans le même temps, le budget total du projet était de cinq millions de dollars, dont 20 % pour l’ONG internationale au titre des frais généraux. Les huit organisations locales sous-contractées, qui étaient en charge de la mise en œuvre réelle et du travail direct avec les participants, étaient au courant de ces frais généraux et des salaires élevés de l’équipe de l’ONG internationale. Pour autant, elles faisaient l’objet de nombreuses pressions pour respecter un budget limité et subissaient des audits réguliers (cinq sur l’ensemble du projet) tout en se contentant de salaires faibles pour leurs professionnels locaux travaillant sur le terrain.

L’histoire des autocollants n’est que l’une des nombreuses histoires qui renvoient aux relations entre bailleurs internationaux, ONG internationales, organisations et professionnels du pays de l’intervention. Dans un pays comme la Colombie, qui a fait l’objet de beaucoup d’attention de la part des secteurs humanitaire et du développement durant les trois dernières décennies, cette relation est tendue. Maintes et maintes fois, des communautés ont vu des responsables internationaux de différentes organisations internationales demander que des autocollants soient mis sur des fauteuils roulants, des banderoles ou des bâtiments, et que le nom des bailleurs soit mentionné d’une manière particulière durant des ateliers ou les centaines d’événements auxquels les victimes du conflit armé ont assisté. Dans le même temps, la vie des populations n’a pas changé de façon significative. Lorsqu’un projet se termine, elles continuent à se battre pour survivre dans leur région avec l’aide des ONG locales et de professionnels locaux compétents qui se retrouvent sans emploi dès que l’autocollant est parti.

Payer le salaire du directeur de nos propres poches

C’était la panique : nous n’étions pas capables de fournir les justificatifs de la nourriture et des transports que nous avions offerts à la communauté durant une série d’ateliers de discussion réalisés à la frontière entre Colombie et Équateur. Nous n’avions pas collecté les signatures de tous les participants. Les personnes intéressées par nos recherches commençaient tout juste à se présenter à nous et ce, pour un jour seulement. Elles voulaient nous parler de leur vécu par rapport au passage de frontière entre les deux pays. Notre projet payait leur transport et leur nourriture. Nous avions besoin d’informations pour écrire le livre qui nous semblait utile dans le cadre de notre plaidoyer auprès du gouvernement équatorien et de son système d’asile. En tant qu’ONG nationale, notre hypothèse de recherche était la suivante : il existait une continuité au niveau de la non-protection des deux côtés de la frontière parce qu’aucun gouvernement ne s’intéressait à l’amélioration des moyens de subsistance des personnes vivant dans cette zone frontalière.

Durant le travail de terrain, j’avais reçu un appel du responsable financier du bailleur international qui me demandait ce que nous faisions au niveau des signatures des personnes à qui nous donnions de l’argent pour qu’elles puissent payer leur transport. Je n’y avais pas fait trop attention. Je ne pouvais même pas bien l’entendre dans le camp improvisé où je me trouvais. J’obtenais auprès des populations les informations dont j’avais besoin, sans leur demander de signatures mais en essayant de les traiter de façon respectueuse. De retour à Quito, assez satisfaits de la confiance que nous avions réussi à construire au sein de la communauté et des informations que nous avions rassemblées, un responsable financier de l’ONG internationale nous a reçus. Inquiet, il nous a demandé les signatures de toutes les personnes à qui nous avions donné de la nourriture et de l’argent pour le transport. Nous lui avons dit que nous avions les signatures des chefs communautaires (cinq au total, mais nous avions interrogé plus d’une centaine de personnes). Ce n’était pas suffisant. Il nous a regardés avec suspicion et nous a dit que, sans l’ensemble des signatures, les dépenses n’étaient pas éligibles. Notre budget d’ONG nationale était déjà assez limité. En fait, la survie de notre bureau dépendait du travail que nous venions juste de réaliser sur ce projet. Nous avons parlé de la situation avec le reste de notre équipe. La seule manière était de payer tous ces frais avec nos propres ressources.

Le problème était que nous avions commis une erreur puérile en ne respectant pas les standards minimums de redevabilité vis-à-vis de l’argent reçu du bailleur. Nous l’avons vite compris. Le vrai problème, c’était que la pérennité de notre ONG nationale dépendait d’un projet qui nous demandait de payer de nos propres poches une activité que nous considérions essentielle pour mener à bien notre objectif de plaidoyer.

Nous avons payé. Notre budget de trois cent mille euros était suffisant pour finir les recherches. Nous avons publié le livre qui a été utilisé pour développer une politique et jugé comme un bon travail de recherche en termes de méthodologie et de collecte d’informations. Le bailleur était satisfait. Nous n’avons plus jamais reparlé des signatures. De même que nous n’avons jamais parlé du fait que notre budget d’ONG nationale – qui payait les salaires des quatre membres de l’équipe, tous nos travaux de terrain, toutes nos publications, une conférence internationale et tous les ateliers de discussion sur le terrain – équivalait au salaire du directeur du projet. Oui, toute cette somme : trois cent mille euros pour trois ans. C’était son salaire et le coût de toute notre intervention pendant trois années. Mais nous n’avons jamais demandé la signature du directeur…

Mocoa : une double affectation, un double standard de réponse

En avril 2017, un immense glissement de terrain déversant de la boue, des pierres et des eaux torrentielles a balayé des maisons et des voitures, tuant au moins 400 personnes au sud de la ville de Mocoa en Colombie. Les agences gouvernementales, les experts en utilisation des terres et les organisations environnementales disaient depuis des années que Mocoa pourrait être l’objet de dangereuses inondations. De nombreuses personnes vivant dans les zones les plus vulnérables étaient conscientes de ces avertissements, même si elles n’en tenaient pas compte. Rien n’a été fait pour prévenir la catastrophe et la ville continuait même de s’étendre sur les zones inondables situées à l’ouest du centre-ville. Lorsque l’équivalent d’un mois de pluie est tombé en une seule nuit, la catastrophe annoncée depuis longtemps s’est produite.

À Mocoa, la situation combinait le besoin d’une réponse nationale institutionnelle rapide et d’une forte présence d’organisations humanitaires, avec le début d’un scénario post-conflit qui exige une approche multidimensionnelle alliant besoins humanitaires et stratégies de développement. C’est également un exemple de nouveau défi pour l’aide parce qu’elle demande une préparation pour des scénarios à « double affectation » dans lesquels des événements en lien avec le changement climatique se superposent avec des violences généralisées dans un contexte post-conflit.

Le conflit colombien a donné lieu à une longue crise humanitaire. Différentes formes de violence ont eu des conséquences terribles sur l’environnement et la cohésion sociale, et ont affecté les moyens de subsistance des victimes et des communautés. Le nombre de victimes est accablant : plus de 8 millions de personnes sont enregistrées comme victimes dans la base de données de l’État colombien. 7,1 millions de personnes ont été déplacées à l’intérieur du pays. Parmi eux, beaucoup vivent dans des zones rurales et dépendent d’une économie paysanne fortement affectée. D’autres personnes ont émigré dans des villes et nombreuses sont celles qui souhaitent retourner dans leur village d’origine si les bonnes conditions sont réunies.

L’Accord de paix signé en 2016 entre le gouvernement national et les rebelles des FARC a créé de nouvelles opportunités pour renforcer la présence institutionnelle dans des zones traditionnellement affectées par des confrontations armées. Cela pourrait augmenter le potentiel économique des zones affectées dans différents secteurs. C’est notamment le cas du département de Putumayo dont Mocoa est la capitale. Putumayo était en effet l’une des zones où les anciens rebelles des FARC se sont rassemblés avant de remettre leurs armes au premier semestre 2017.

Comme l’a suggéré la FAO, le défi consistant à ramener la stabilité sur l’ensemble du territoire colombien, et à accroître le dynamisme économique de différents secteurs des zones rurales, se révèle également une opportunité pour reconstruire les zones affectées. Cela doit être fait en prenant en compte le changement climatique, qui est lui aussi une question urgente pour le pays, comme l’a montré la catastrophe de Mocoa.

Dans le classement mondial des risques économiques, la Colombie se situe à la dixième place en raison d’au moins deux dangers causés par les catastrophes naturelles. L’étude sur les catastrophes naturelles réalisée par la Banque mondiale en Colombie avance en outre que près de 85 % de la population et 86,6 % des actifs se trouvent dans des zones exposées à une ou plusieurs menaces naturelles.

Dans ce contexte, dès que le glissement de terrain s’est produit, les institutions nationales ont été promptes à faire de Mocoa une priorité politique. Le Président Santos s’est rendu à Mocoa à deux reprises en mai 2017 et a déclaré que la ville irait bientôt mieux qu’avant la catastrophe. Il a mis en place une commande unifiée dans Mocoa qui a centralisé toute l’aide nationale et internationale, et nommé le ministre de la Défense au poste de représentant exécutif en charge de la reconstruction de la ville. Huit mois plus tard, les efforts de reconstruction sont assez lents, toute l’attention des médias a cessé, la plupart de l’aide internationale est repartie et les habitants de Mocoa vivent dans des conditions similaires à celles d’avant le glissement de terrain : avec un accès limité à l’eau, à la nourriture et à l’emploi. Les efforts de consolidation de la paix sont également menacés par le fait que la mise en œuvre de l’Accord de paix n’a pas été aussi rapide qu’attendu. De plus, les réformes règlementaires et institutionnelles nécessaires pour lancer les changements structurels dans le pays rencontrent les traditionnels problèmes de bureaucratie et de corruption qui caractérisent la scène politique colombienne. Ces problèmes sont survenus en même temps que de nouvelles formes de violence qui ont émergé durant la période de post-conflit. De nouveaux groupes armés ont en effet commencé à occuper l’espace laissé inoccupé par les FARC, à menacer les populations et à mettre en place des contrôles territoriaux de manière à poursuivre le trafic de drogues et d’autres biens illégaux.

Lorsque je suis arrivé à Mocoa pour interroger différentes parties prenantes et mesurer l’efficacité de la réponse humanitaire, le scepticisme était déjà palpable. Je suis arrivé sur place un mois exactement après le glissement de terrain. Certaines personnes étaient déjà rentrées dans leur foyer (situés dans des zones à haut risque) et essayaient de trouver une manière de survivre. D’autres cherchaient toujours des proches sous les rochers. Mais la plupart des personnes avaient le sentiment que le gouvernement ne répondait pas aux attentes créées par les visites du Président. J’ai participé à une assemblée générale organisée par le Sénat afin d’évaluer la qualité de la réponse humanitaire du gouvernement. Des personnes ont pris la parole à plusieurs reprises pour se plaindre du manque de planification et du caractère arbitraire de la priorisation des activités. Cela se déroulait une semaine avant que le Président n’inaugure personnellement le nouvel aqueduc. Des personnes ont ri avec ironie et résignation en disant que le Président s’était contenté de repeindre une vieille borne d’incendie en rouge et de déclarer qu’il y avait désormais de l’eau pour toute la ville. Ce qui n’était pas vrai : je suis resté quatre jours à Mocoa et je n’ai pu avoir de l’eau que grâce à des containers collectant les eaux de pluie à l’extérieur de l’hôtel.

Lorsque j’ai parlé aux chefs locaux (présidents de juntes communautaires locales), ils m’ont dit se sentir négligés. Ils n’étaient pas consultés lors des recensements réalisés au sein de leurs territoires. Les relations qu’ils avaient avec les représentants du gouvernement étaient empreintes de suspicion et de défiance. Les chefs se plaignaient également des personnes non affectées par la catastrophe qui recevaient de l’aide et du manque d’information au niveau de la prévention et des efforts de reconstruction. Pourtant, tout le monde était par ailleurs d’accord pour dire que la solidarité du peuple colombien était impressionnante dans d’autres régions du pays. Des civils colombiens y avaient apporté la plus grande part de l’aide et des bénévoles colombiens coordonnaient la distribution de nourriture et d’abris de la manière la plus directe possible.

Dans le même temps, l’armée d’organisations humanitaires internationales qui arrivait à Mocoa dans les jours qui suivirent le glissement de terrain quittait déjà les lieux lorsque j’arrivais. Le personnel disait que les bailleurs leur avaient donné des ressources spécifiques pour des objectifs précis. Après avoir distribué des tentes, des services WASH, de la nourriture et des radios, ils devaient partir. Les mêmes personnes disaient que le gouvernement colombien assumait déjà ses responsabilités, qu’il y avait eu beaucoup de confusion au début, mais qu’ensuite toute l’aide avait été centralisée et qu’ils l’avaient signalé au gouvernement. J’ai essayé de parler aux représentants du gouvernement en disant que je faisais partie d’une organisation internationale spécialisée dans la recherche qui évaluait l’efficacité de la réponse humanitaire. Ils m’ont demandé de présenter une demande formelle et m’ont donné une brochure.

Huit mois plus tard, des personnes que j’avais rencontrées à Mocoa me disent aujourd’hui qu’elles se rétablissent toutes seules. Qu’elles survivent avec ce qu’elles ont. Elles n’attendent rien du gouvernement ou des organisations internationales humanitaires et de développement. Lorsqu’elles voient un étranger (qu’il soit de Bogotá ou de l’étranger), elles ne font pas attention à lui. Le futur, disent certains, ne dépend que d’eux-mêmes.

Relocalisez-vous vous-même

Je suis allé en France pour partager ces éléments et ai passé un superbe été à découvrir le sud du pays tout en travaillant comme chercheur invité dans l’organisation qui m’a demandé de réaliser les entretiens à Mocoa. Je suis ensuite rentré en Colombie, j’ai trouvé un nouveau travail dans une agence internationale avec un bon salaire et appris à connaître de nouvelles personnes affectées par des catastrophes naturelles ou la nouvelle violence du scénario post-conflit. Je rencontre en ce moment des personnes aux mêmes endroits que là où j’ai commencé à travailler il y a huit ans. Presque rien n’a changé au niveau de la vulnérabilité de ces lieux. Les personnes vivent dans les mêmes conditions difficiles que celles que j’ai déjà si souvent décrites dans des rapports, des études de référence et des systèmes d’indicateurs. Une chose a bien changé pourtant : moi. Je m’en sors mieux aujourd’hui, je vis dans de meilleures conditions, je trouve de meilleurs emplois et de meilleurs salaires. Comprenez-moi bien : cela n’a toujours rien de comparable avec l’argent que gagne un acteur humanitaire international qui vient en Colombie pour sauver le pays de lui-même. Cela étant, je m’en sors plutôt bien.

Si des histoires comme les miennes montrent ce qu’il en est des ressources humanitaires et du développement dans le contexte colombien post-conflit, alors il est clair que nous avons tout faux. Notre tâche en tant qu’acteur de l’aide consiste à allouer ces ressources de façon efficace pour respecter les droits des personnes qui en ont besoin, et non à simplement prendre une partie importante de cet argent pour nous-mêmes. Je sais que cela peut avoir l’air un peu trop simpliste de traiter ainsi cette question. Mais les trois petites histoires que je vous ai racontées sont de minuscules exemples d’une façon de vivre et d’une manière de comprendre notre travail qui ne se focalisent pas sur ce qui compte le plus : nous sommes une part essentielle du problème et peut-être ceux qui doivent se localiser différemment si nous voulons vraiment changer le secteur.

Gabriel Rojas Andrade
Docteur en Droit
Université Les Andes (Bogota, Colombie)