Auteur(s)
Véronique de Geoffroy
Même si la « Deuxième guerre du Congo » s’est officiellement achevée en 2003 après plusieurs années de conflits en Ituri entre ethnies (instrumentalisées pour certaines par l’armée ougandaise) et des atrocités commises sur les populations civiles, un conflit de basse intensité se poursuit aujourd’hui encore dans cette province reculée de l’est de la RDC, avec des dizaines de milliers de morts supplémentaires. Cette persistance du conflit est liée à la fois à la faiblesse des autorités dans la région et à la compétition entre les divers groupes armés pour le contrôle des ressources naturelles de cette zone riche en minerais et autres matières premières.
Dans ce contexte, une grande variété d’ONG locales se sont développées et interviennent aussi bien pour la protection de l’enfance, et notamment l’appui à la démobilisation des enfants soldats, que le développement agricole, la protection des femmes et la prise en charge des victimes de violences sexuelles, la consolidation de la paix, etc. L’aide humanitaire s’inscrit dans l’ensemble de ces activités mises en place dans la province de l’Ituri.
Panorama global de l’aide en Ituri
Si ce tissu associatif local est relativement développé en Ituri, il l’est – selon plusieurs interlocuteurs – moins que dans le Nord-Kivu et le Sud-Kivu. La plupart des organisations sont relativement jeunes, nées dans la tourmente des quinze dernières années à l’est de la RDC. D’autres sont plus anciennes, nées de l’abandon de l’État dans les années 1990, et sont l’émanation des acteurs de la société civile organisés afin de pourvoir aux besoins sociaux de base tels que la santé, l’éducation et l’eau. Leur premier objectif était d’assurer l’accès à ces services de base (développement) et elles se sont ensuite naturellement tournées vers l’aide humanitaire avec l’accroissement de la crise et la persistance des besoins de première nécessité.
L’histoire personnelle des fondateurs est souvent liée aux violences de la zone et certains ont eux-mêmes été victimes avant de se constituer comme acteurs de l’aide. Certaines associations sont remarquablement engagées, gèrent un fonds pour d’autres ONG locales et ont une renommée internationale (Sofepadi) ; d’autres sont nées dans la zone, ont grandi (Association locale pour le développement intégral – ALDI) et sont maintenant présentes en RCA alors que d’autres restent encore très embryonnaires.
Certains interlocuteurs font état d’un phénomène opportuniste de création d’ONG pour avoir accès à des ressources dans un contexte de chômage très répandu où l’aide humanitaire représente un secteur économique extrêmement important. Pourtant, lors des entretiens conduits pendant la visite, l’histoire de ces initiatives locales rappelle étrangement l’histoire des organisations internationales à leur début : quelques personnes visionnaires et engagées, disposant de peu de moyens, obtenant des premiers financements minimes, puis croissant étape par étape avec un système basé sur le mérite, où la réussite construit la confiance et permet l’accroissement des budgets, des équipes et des interventions. La fierté du chemin parcouru et la reconnaissance envers ceux qui ont cru à l’initiative s’expriment souvent au détour des conversations, avant de laisser la place à une analyse mitigée de la réalité actuelle.
Les représentants de l’État au niveau des territoires sont chargés pour leur part de la coordination locale de la réponse humanitaire auprès des communautés ainsi que de recenser et communiquer les besoins (déplacement de populations ou autres besoins sanitaires) aux acteurs de l’aide. Ces administrateurs sont chargés de faire remonter l’information sur les besoins auprès de leur hiérarchie, en parallèle et en suivi de l’action d’assistance et de protection mise en œuvre par les acteurs humanitaires.
Au niveau provincial, les services techniques de l’État participent aux Clusters. Ils sont parfois co-chefs de file mais ne semblent pas très investis dans cet espace de coordination. Il existe par ailleurs les cadres de concertation ou groupes thématiques sectoriels, organisés par les autorités (pour la gouvernance politique, la justice et les droits humains, l’agriculture, la santé et le VIH/SIDA, l’éducation, etc.) et qui intègrent les Clusters. D’autres espaces de concertation sont également en place, notamment dans le cadre des programmes pour la stabilisation (STAREC), avec le gouverneur et les représentants du ministère du Plan.
En outre, on constate généralement une grande faiblesse structurelle de l’administration, faiblesse qui est à l’origine de nombreuses situations humanitaires (conflits fonciers, règlementation des carrés miniers, insécurité, etc.). Quant à certaines zones, elles n’ont tout simplement pas de représentant de l’État, ou pas de moyens pour que les fonctionnaires se rendent dans les zones affectées. Par ailleurs, il arrive que les représentants de l’État tentent de contrôler l’aide humanitaire et de s’arroger les bénéfices apportés aux populations. À ce sujet, certaines expériences négatives du passé – où de l’argent de l’aide internationale confié aux autorités avait été détourné – ont laissé des traces dans la mémoire collective du secteur de l’aide et n’aident pas à construire la confiance.
Ainsi, les relations entre le gouvernement, sa représentation locale et les acteurs de l’aide peuvent devenir tendues, voire conflictuelles, les autorités étant à la fois cible du plaidoyer et partenaire pour la mise en œuvre de l’aide. Cette double posture n’est pas toujours facile, a fortiori dans un contexte où l’accès aux ressources est difficile et où l’aide internationale est un secteur économique important mais qui échappe en partie aux autorités.
En ce qui concerne les agences des Nations unies, OCHA se situe à l’interface d’un certain nombre de concertations entre la communauté humanitaire (représentée par le Comité Permanent Inter-Agences ou CPIA), le gouverneur et les différents services de l’État, y compris l’armée. Dans certains contextes en RDC, d’autres organisations internationales (notamment le HCR) mettent des moyens à disposition pour assurer le transport des autorités sur les zones affectées et les aider ainsi à remplir leur rôle. L’UNICEF a cherché à intégrer le ministère de la Santé dans la réponse au choléra mais reconnaît que la réponse humanitaire passe surtout par les ONG internationales et locales.
Au niveau du CPIA, les ONG locales sont représentées : en Ituri comme au Sud-Kivu, deux en sont membres et d’autres sont co-facilitatrices de certains Clusters. Malgré cela, l’organisation des ONG locales en réseau de coordination ne semble pas encore être une réalité en Ituri alors que le processus est engagé dans les deux Kivu, avec des cadres de concertation des ONG locales et la création d’un réseau des ONG des droits de l’Homme par la MONUSCO1.
En revanche, le volet de coordination au niveau provincial ne bénéficie d’aucun support ni appui de la communauté humanitaire alors que le coordinateur territorial et les ONG locales reconnaissent en avoir besoin. Ils se sentent en effet éloignés et l’accès à l’information leur est difficile (Internet et électricité). Les ONG Internationales doivent se présenter aux autorités et informer systématiquement ces administrateurs de territoire, ce qui ne semble pas respecté par tous et crée parfois tensions et rancœurs.
De ce fait, même si l’ensemble des acteurs est conscient qu’à long terme ce sont les autorités locales qui devront reprendre la responsabilité des activités de secours, de protection et de coordination, la stratégie de passage de relais aux autorités reste embryonnaire et la coordination humanitaire centrée autour des acteurs internationaux.
Des approches variées de la localisation de l’aide
Dans ce contexte, on constate une grande diversité des positionnements sur la question de la localisation, en fonction du mandat et de la culture des organisations internationales. Trois grands types d’approches ont été cités par les ONG locales :
- Opérateurs directs. Certains acteurs humanitaires internationaux à l’est du Congo interviennent directement auprès des communautés et n’ont que de rares interactions avec les ONG locales, le plus souvent pour obtenir des informations sur les besoins identifiés, mais sans pour autant intégrer l’organisation locale qui aurait fourni de l’information au moment de la réponse. Cela est évidemment assez mal vécu par les ONG locales et nourrit un ressentiment justifié qui questionne, à moyen et long terme, la viabilité de telles approches. Seule une valeur ajoutée très claire en termes d’expertise ou de capacité d’action pourra justifier à terme un tel positionnement devant des acteurs locaux de mieux en mieux formés, informés et positionnés.
- Approche utilitariste (une ONG locale parlait de partenariat « exploitant »). Certains partenariats sont orientés vers la réalisation des objectifs fixés par l’organisation internationale. L’organisation locale bénéficie alors malgré tout d’un renforcement de ses capacités (soit à travers des activités spécifiques, soit en « apprenant sur le tas ») et cela lui permet de fonctionner, voire de progresser, à travers la mise en œuvre des projets. Pour autant, il n’existe pas d’engagement à long terme et cela peut s’apparenter à de la sous-traitance.
- Support à la réponse locale. Certains acteurs internationaux considèrent leur rôle comme étant de soutenir les initiatives locales. La réflexion stratégique appartient à l’organisation locale que l’acteur international vient alors soutenir. Cette approche est mise en œuvre par des ONG qui voient leur rôle comme l’appui à la société civile et s’engagent à long terme, c’est-à-dire des ONG de développement ou multi-mandats. Ce n’est donc que rarement le cas des ONG humanitaires qui ont une culture d’efficacité à court terme. Pourtant, l’exemple du partenariat entre MSF et Sofepadi – où trois années de collaboration ont permis la reprise du centre de prise en charge médicale des femmes victimes de SGBV2 à Bunia – démontre que même les acteurs humanitaires spécialisés dans l’urgence ont parfois besoin de cette modalité d’action pour pérenniser leur appui.
Par ailleurs, on peut noter un engagement et une certaine cohérence de la part des diverses agences des Nations unies au niveau des partenariats avec les ONG locales. Ces agences reconnaissent bénéficier aujourd’hui de l’investissement à long terme de certaines ONG internationales qui ont renforcé des ONG locales, ce qui permet désormais aux agences de leur sous-contracter une partie de leurs opérations. Ainsi, dans la province de l’Ituri, le PAM a deux partenaires locaux sur sept partenaires au total ; le HCR travaille avec un partenaire local, trois ONG internationales ainsi qu’avec la CNR3; et enfin, l’UNICEF a plusieurs partenaires locaux pour des programmes diversifiés comme le DDR4, les programmes de protection SGBV, etc.
Cependant, le contenu de ces partenariats s’apparente plus à de la sous-traitance (appels d’offres pour la mise en œuvre de projets déjà conçus et sans autre accompagnement que le suivi-évaluation) et l’argument principal avancé pour cette modalité d’action est le caractère moindre des coûts de structure dans un contexte de raréfaction des ressources. En effet, les agences des Nations unies (PAM, UNICEF) lancent des appels d’offre annuels et remettent en concurrence leurs partenaires de mise en œuvre, qu’ils soient internationaux ou locaux. D’autant que les frais de supports sont difficilement pris en charge dans ces budgets où la concurrence est rude et où les coûts doivent rester compétitifs.
A l’heure actuelle, la stratégie de toutes les agences rencontrées (le PAM, l’UNICEF et le HCR) dans la province de l’Ituri est d’aller vers plus de sous-traitance avec des ONG locales. Pour autant, leurs critères et processus de sélection ne changent pas et la stratégie pour privilégier les ONG locales n’apparaît pas clairement.
Enfin, le Fonds humanitaire (Pooled Fund) pour le Congo verse aujourd’hui 22 % de son budget directement aux ONG locales, ce qui constitue une évolution notable sur l’année 2016 puisque, sur la période 2006-2015, il ne leur versait que 10 %. Cette évolution est aussi liée à la mise en place du CERF5 auquel les agences des Nations unies ont accès, ce qui a permis de réduire significativement les financements du Fonds humanitaire à ces agences et ainsi d’accroitre la part pour les ONG locales.
Un partenariat qui demeure problématique et parfois déséquilibré
Les acteurs internationaux reconnaissent des avantages comparatifs aux ONG locales. On retrouve ainsi souvent cité en premier lieu le coût opérationnel réduit, puis la question de l’accès (physique, culturel, à l’information) et la connaissance du contexte (certaines zones sont uniquement accessibles aux ONG locales) qui permet une meilleure acceptation/appropriation des programmes par les communautés. L’agilité et la rapidité d’intervention sont également reconnues mais c’est la présence à long terme, permettant la pérennité de l’action et des stratégies de sortie pour les acteurs internationaux qui est vue de façon consensuelle comme une valeur ajoutée incontestable. Enfin, certains interlocuteurs ont cité les contraintes sécuritaires moins élevées qui permettent une meilleure couverture géographique.
Néanmoins, certaines faiblesses sont reconnues, y compris par les ONG locales elles-mêmes, et confirmées par les organisations internationales rencontrées. En premier lieu, les faiblesses de gestion financière et la capacité limitée à mobiliser des fonds complémentaires (qui représentent des critères de sélection pour certains projets), ainsi que la trésorerie restreinte pour avancer des fonds, constituent souvent des barrières au partenariat ou au financement. Par ailleurs, un certain nombre d’ONG locales rencontrent des difficultés de gouvernance car le principe de bénévolat, qui est à la base de la vie associative, représente un véritable défi dans une zone où, pour beaucoup, chaque jour est dédié à sécuriser la nourriture du lendemain.
Donner du temps bénévolement ou se déplacer pour se rendre à une assemblée générale ne sont pas toujours chose facile et nécessitent bien souvent des compensations. En outre, presque toutes les ONG locales présentent en Ituri des problèmes institutionnels de transparence financière. Même s’il est bien acquis par tout le monde et en particulier les ONG locales que chaque projet doit être suivi et que les dépenses afférentes doivent être clairement restituées au bailleur, il semble difficile d’accéder aux comptes consolidés de l’organisation. Seules quelques rares ONG locales acceptent de les partager, ce qui n’aide pas au renforcement de la confiance entre partenaires.
Pourtant, chaque organisation doit être considérée individuellement et les amalgames évités à tout prix. En effet, si les ONG locales reconnaissent que certaines d’entre elles ont des difficultés, elles rappellent aussi que c’est également le cas de nombreuses ONG internationales, certaines obtenant même un niveau de risque plus élevé que certaines ONG locales lors des micro-évaluations conduites pour l’éligibilité au Fonds Humanitaire.
Pour toutes ces raisons, les ONG locales éprouvent des sentiments mitigés à l’égard des acteurs internationaux. La qualité de leurs relations dépend en effet à la fois du comportement et de l’approche de l’acteur international (de ses pratiques et de sa vision des partenariats), mais aussi de l’acteur national, de sa maturité, et de son indépendance financière et de pensée.
Quoi qu’il en soit, toutes les ONG locales reconnaissent les apports positifs et les interactions constructives qui leur ont permis de se développer. Cependant, elles se sentent parfois exploitées lors de la collecte d’information et pour faire remonter les alertes, puis ignorées lors de la réponse. L’accès aux financements leur reste difficile et certaines trouvent que la mise en concurrence sur des appels d’offres avec les ONG internationales est injuste. D’autres font état de problèmes de comportement de certains expatriés vis-à-vis des équipes des ONG locales (manque de respect, suspicion, etc.) et précisent qu’en cas de problème sécuritaire, elles n’ont pas de moyens et ne sont généralement pas aussi bien équipées et protégées que les internationaux. Cette différence de traitement, notamment lors des évacuations, est vécue comme une injustice. De plus, les acteurs locaux éprouvent des difficultés pour investir dans la logistique, notamment les véhicules, et les postes support en général. Cela crée une différence de « standing » avec les ONG internationales qui est parfois vécue elle aussi comme une injustice. Enfin, la question des différences de salaires entre personnel local et international est régulièrement évoquée et semble injustifiée aux yeux des intéressés, créant de plus un risque de compétition pour embaucher les meilleurs collaborateurs.
Dans ce contexte, les partenariats entre acteurs internationaux et locaux basés uniquement sur des projets rencontrent de nombreuses limitations. Ne sont parfois couverts que les coûts opérationnels et non les frais de support ou de gestion qui permettraient aux organisations locales de se structurer. De plus, les ONG locales n’ont ni visibilité à long terme ni sécurité financière dans ces partenariats qui, pour certains, sont remis en concurrence chaque année à travers un appel d’offre, ce qui peut induire un fonctionnement opportuniste et peu stratégique de la part des ONG locales (sauf cas particuliers). A ce titre, il est à noter que la plupart des partenariats sont de nature purement opérationnelle : la structure locale met en œuvre une partie d’un programme dont la stratégie a été élaborée par l’acteur international, ce qui ne permet pas au partenaire de construire sa propre stratégie.
Les questions soulevées par la localisation
En ce qui concerne l’application des principes humanitaires, on ne constate au Congo aucune ligne de front nette ou discrimination basée sur l’appartenance religieuse, politique ou ethnique. L’application des principes humanitaires ne semble donc pas problématique de prime abord, même si certains interlocuteurs ont fait remonter quelques difficultés, notamment le fait que la MONUSCO ne soit pas totalement neutre, ce qui complique toute alliance avec les agences des Nations unies par rapport aux principes d’indépendance et de neutralité. Une dégradation de la situation politique pourrait en effet faire évoluer le positionnement de ces forces politico-sécuritaires, ce qui pourrait, par rebond, affecter les partenaires locaux et internationaux des agences des Nations unies. De plus, certaines victimes sont tellement éloignées et difficiles à atteindre, impliquant des coûts très élevés alors que les ressources sont limitées, que les acteurs de l’aide ont tendance à privilégier les victimes plus proches, plus accessibles, ce qui génère un problème d’impartialité. Enfin, une tension apparaît dans le cadre des partenariats avec les ONG locales : une de leurs grandes valeurs ajoutées réside en effet dans les liens qu’elles ont avec le tissu local, les communautés, les autorités locales, etc., mais cette proximité est aussi leur faiblesse : le risque de népotisme est réel, avec des ONG locales qui privilégient leurs réseaux pour les postes à pourvoir, les fournisseurs, les bénéficiaires, etc. Les tensions entre minorités risquent donc de devenir plus importantes avec les nouveaux équilibres liés à la réorganisation territoriale (cf. découpage des nouvelles provinces). Cela va potentiellement augmenter la valeur ajoutée des ONG locales en lien avec ces divers groupes ethniques tout en rendant la question de la neutralité de l’aide plus critique encore. Il s’agit là d’un point de vigilance pour toutes les agences qui travaillent en partenariat, et les critères d’éligibilité imposés par le Pool Fund tentent notamment de faire évoluer ces pratiques.
Pour autant, certains acteurs internationaux assument de travailler avec des acteurs locaux qui, pris individuellement, ne sont ni neutres ni impartiaux. Leur conception de la neutralité et de l’impartialité s’envisage alors à un niveau supérieur (province/région/État). Selon ces acteurs, c’est l’aide dans son ensemble qui doit être neutre et impartiale et non chaque projet ou partenaire pris individuellement ; l’applicabilité des principes humanitaires aux acteurs locaux mériterait d’être approfondie.
La valeur ajoutée des organisations internationales à l’est du Congo est quant à elle variable en fonction de leur positionnement : celles qui agissent de façon directe peuvent notamment faire valoir une capacité de gestion sécurisée des montants importants. Cela représente un atout non négligeable pour les bailleurs de fonds qui ne peuvent gérer une multitude de petits projets en direct avec des organisations locales, ni prendre trop de risques en termes de transparence. Dans l’urgence, les ONG internationales qui interviennent directement peuvent avoir une certaine valeur ajoutée en termes de réactivité et de capacité d’intervention. Pourtant, leur nature exogène et leurs liens réduits avec les communautés, mais aussi leur temps de présence indexé sur le temps de la crise humanitaire, ou encore leurs coûts structurels et opérationnels, risquent à terme de les mettre en difficulté face aux capacités de gestion et d’exécution du Fonds humanitaire qui passerait de plus en plus par des partenaires d’exécution locaux. Pour celles qui font de la sous-traitance (comme les agences des Nations unies), les arguments de coûts moindres liés au travail via les ONG locales sont très impactant dans un contexte de réduction des dépenses. Pour les ONG internationales qui agissent avec des partenaires locaux, il s’agit de faire valoir de façon irréfutable auprès des grands bailleurs leur valeur ajoutée pour la construction/consolidation des capacités des organisations locales. Sinon, le risque est grand que les bailleurs préfèrent à nouveau confier l’argent au Fonds humanitaire ou aux agences des Nations unies. L’accès aux financements du Fonds humanitaire pour une ONG internationale qui interviendrait nécessairement à travers et avec ses partenaires de mise en œuvre est problématique. En effet, le Fonds Humanitaire n’accepte plus de sous-traitance et préfèrerait passer directement via le partenaire local plutôt que d’ajouter une nouvelle couche administrative en passant par l’ONG internationale.
Enfin, la question de la relocalisation ne peut se considérer en dehors du lien Humanitaire-Développement. En effet, les ONG locales qui interviennent dans l’humanitaire à l’est de la RDC sont rarement appelées à rester focalisées sur l’aide humanitaire car elles doivent aussi réfléchir à long terme et s’engager dans des activités de développement. Concrètement, la plupart des ONG locales ont des partenariats et des projets à la fois humanitaires et de développement. Par exemple, certains partenaires d’OXFAM Québec qui ont des projets de développement à cinq ans sont aussi partenaires de Trócaire sur des actions humanitaires/de transition. Pour autant, les modèles économiques sont radicalement différents et les sommes gérées lors des réponses humanitaires d’urgence ne sont pas comparables avec les budgets nécessairement moindres du développement. Les ONG locales, comme les ONG internationales, devraient donc éviter de ne dépendre que des financements extérieurs et institutionnels, et penser à d’autres types de revenus endogènes. Si c’est souvent difficile pour les ONG internationales, cela l’est encore plus pour les acteurs locaux, eux-mêmes immergés dans des contextes où la grande pauvreté est souvent dominante et où les « généreux donateurs privés » sont rares.
Certaines de ces organisations ont d’ailleurs joué le rôle de fournisseurs pour les acteurs internationaux (par exemple, pour la menuiserie des abris destinés aux déplacés, menuiserie produite dans le cadre d’ateliers de réinsertion de jeunes démobilisés), avant de mettre en œuvre des projets par elles-mêmes. Ce modèle économique double où les organisations peuvent générer des revenus pour assurer leur pérennité en dehors des financements par projet n’est pas toujours envisagé positivement : en effet, le caractère économique non lucratif est encore souvent compris comme ne permettant pas des échanges de types commerciaux, alors qu’il constitue peut-être un modèle d’avenir pour certaines organisations locales.
Conclusion
Si la localisation suppose de transférer plus de ressources directement auprès des ONG locales, comment éviter de créer une « bulle humanitaire » qui risquerait de rendre ces structures dépendantes de l’aide extérieure et vulnérables aux baisses souvent brutales de financements humanitaires ?
Par ailleurs, le fait d’injecter plus d’argent dans les ONG locales quand les services de l’État n’ont pas de moyens et que les fonctionnaires sont très peu payés risque d’aggraver certaines tensions entre ces différents acteurs locaux. Les autorités locales ont en effet déjà une influence relative sur le contrôle du budget des ONG locales et cela risquerait de s’accentuer si les budgets augmentaient sans autre mesure de contrôle ou de gestion des risques.
Il faudrait donc qu’en accompagnement de la localisation, les acteurs du développement s’engagent plus significativement auprès des partenaires étatiques pour consolider l’État de droit, mais aussi appuyer l’administration et les services de l’État afin que celui-ci joue son rôle et que l’humanitaire ne soit pas appelé à pallier ses défaillances. Cela est fait en partie à l’est de la RDC, notamment avec des programmes du PNUD (par exemple à travers la formation de policiers pour recueillir les plaintes SGBV), mais ces efforts semblent encore dérisoires face à l’ampleur des besoins.
Véronique de Geoffroy, Directrice générale adjointe, Groupe URD
Cet article reprend des éléments issus d’une visite en Ituri à l’est du Congo en mars 2017 dans le cadre de l’étude « More than the Money », conduite en partenariat avec Trocaire.
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