Le Sommet pour un nouveau pacte financier mondial organisé à Paris les 22 et 23 juin 2023 était centré sur la notion de « biens publics mondiaux » tels que l’alimentation, l’eau, la santé ou l’éducation, que certains chercheurs – à l’image du politiste Bertrand Badie – qualifient comme participant d’une « sécurité mondiale globale ». Cet événement avait pour ambition de dégager des solutions innovantes au service d’un « Pacte financier mondial » apte à affronter les nouveaux enjeux internationaux et à relever les défis de la nécessaire solidarité que supposent ces enjeux.

Les crises humanitaires sont les symptômes les plus visibles et les plus dramatiques de la pauvreté, de la conflictualité, des effets du dérèglement climatique, et parfois de la conjonction de ces différents mécanismes. Aussi, le modèle de la solidarité internationale d’urgence – traitée ici sous le titre d’aide humanitaire – constitue un objet d’analyse « concentré » de questions soulevées plus largement par les différentes facettes de la solidarité internationale. Et les nombreux enseignements tirés de l’examen des principales caractéristiques du mouvement humanitaire sont particulièrement riches, notamment en ce qu’ils permettent des parallèles et des inférences sur le système plus complexe des modalités de la solidarité internationale.

À ce niveau, trois chiffres agissent à eux seuls comme des injonctions à questionner et réformer le système de financement existant : l’enveloppe annuelle de l’aide humanitaire d’urgence, le montant de l’Aide Publique au Développement (APD) et le total des remises migratoires, c’est-à-dire les sommes transférées par les migrants dans leurs pays d’origine. La pandémie du Covid-19 et la guerre en Ukraine étant des situations exceptionnelles, nous retiendrons le volume financier de l’année 2018 : l’aide humanitaire d’urgence s’élevait alors à 28,9 milliards de dollars[1], l’APD à 149 milliards de dollars[2] et les remises migratoires à 689 milliards de dollars[3]. Il ne fait donc aucun doute que l’aide au développement la plus puissante – en d’autres termes, celle qui permet aux familles et aux communautés de choisir leurs priorités – est celle des diasporas.

Par ailleurs, la moitié des personnes ayant eu besoin d’aide humanitaire (152,6 millions) en 2021 vivaient dans des pays hautement vulnérables aux effets du changement climatique. Deux cinquièmes des personnes dans le besoin (39 %, soit 119,9 millions de personnes) vivaient dans des pays confrontés à la fois à des conflits de forte intensité, à des niveaux élevés de fragilité socio-économique et à des niveaux élevés de vulnérabilité aux effets du changement climatique. De plus, l’intersection du risque climatique avec les deux autres facteurs est particulièrement importante, car les niveaux élevés de fragilité et de conflit limitent l’accès aux ressources climatiques. Les conflits de forte intensité peuvent également accroître le risque climatique, ce qui a pour effet de renforcer la fragilité et d’augmenter le risque de nouveaux conflits. Enfin, près des trois quarts (217,7 millions, soit 71 %) des personnes ayant eu besoin d’aide humanitaire en 2021 vivaient alors dans des pays en proie à des conflits de forte intensité.

Il ressort de ces premiers éléments que, si l’on s’intéresse à la seule réponse aux crises humanitaires, des éléments d’analyse et des recommandations s’imposent aujourd’hui dans la débat politique et aboutissent à de nouvelles stratégies et solutions qui doivent être explorées pour dépasser les fragilités du système existant.

Une situation globale préoccupante qui s’aggrave

Les effets du changement climatique agissent de plus en plus comme catalyseurs de crises, notamment dans les États les moins résilients. Les chocs qu’ils provoquent aggravent en effet les crises existantes, si bien que les crises prolongées sont plus fréquentes que jamais. Ainsi, le nombre de pays en situation de crise prolongée (pays ayant fait l’objet d’appels coordonnés par les Nations unies pendant au moins cinq années consécutives) est passé en 2021 à 36, contre 34 en 2020, ce qui représente 74 % (227,3 millions) du total des personnes ayant besoin d’aide. En outre, vingt autres pays connaissaient une crise récurrente, faisant l’objet d’appels à financement durant plus d’une année consécutive.

Ce cumul des conflits et de la vulnérabilité climatique est particulièrement problématique. En effet, les conflits de haute intensité créent des risques d’interruption des projets de développement visant à réduire la vulnérabilité climatique, ce qui peut entraîner la délocalisation des projets ou, dans les zones instables, empêcher l’accès aux populations. Lorsque cela se produit, les interventions humanitaires priment alors sur les interventions de développement, ce qui exacerbe encore la vulnérabilité à long terme. Il en résulte également que davantage de financements sont acheminés par l’intermédiaire d’organisations multilatérales, avec moins de flexibilité dans des situations qui évoluent pourtant rapidement et une participation plus réduite des acteurs et populations locaux.

En 2020-21, le nombre de personnes en situation d’insécurité alimentaire (crise, urgence alimentaire ou famine) est passé à 160,4 millions, soit un tiers de plus qu’en 2019-20. Depuis, la hausse des prix des denrées alimentaires en 2022, provoquée par le conflit en Ukraine, mais aussi des problèmes dans la chaîne d’approvisionnement et une grave sécheresse dans la Corne de l’Afrique, font peser de nouvelles menaces sur la sécurité alimentaire.

Il existe également un chevauchement notable entre les personnes connaissant des niveaux élevés d’insécurité alimentaire et les personnes vivant dans des situations de conflit puisque, sur les dix pays présentant les niveaux les plus élevés d’insécurité alimentaire en 2021, les sept premiers étaient également en proie à un conflit de haute intensité.

Enfin, sur le plan migratoire, le nombre de personnes déplacées forcées (déracinées) a continué d’augmenter en 2022. Sur les 400 millions de personnes concernées en 2022 par des urgences vitales[4], souvent durables, plus de 100 millions ont subi des « déplacements forcés »[5] et un tiers franchira des frontières pour aller se réfugier (au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951) dans un autre pays. La grande majorité de ces réfugiés cherchera asile dans un État voisin de leur pays d’origine, en particulier sur le continent africain. En 2019, on estime ainsi que 53 % des migrants transfrontaliers des pays africains sont restés sur le continent, et que 23 % ont décidé d’aller en Europe[6].

Cette traversée des frontières donne alors une dimension régionale à la crise qui a conduit ces personnes à fuir, provoquant parfois des tensions économiques et politiques dans les pays d’accueil, souvent fragiles eux-mêmes. Des conflits majeurs illustrent actuellement cette réalité : réfugiés du Darfour au Tchad, afghans au Pakistan et en Iran, rohingyas du Myanmar au Bangladesh, vénézuéliens en Colombie ou ukrainiens dans les pays limitrophes d’Europe de l’Est. On constate par ailleurs que la plupart des personnes déplacées se concentrent de plus en plus en Afrique subsaharienne. En 2021, cette région a en effet accueilli plus de 32,4 millions de personnes déplacées forcées, ce qui représente 38 % du total mondial, soit une hausse significative de 12 % depuis 2020. La grande majorité de ces personnes (25,1 millions) sont des déplacés internes dans leurs propres pays en raison d’un conflit. Ainsi, les pays d’Afrique subsaharienne ont comptabilisé 47 % du nombre total des déplacés internes dans le monde en 2021. Et l’augmentation des chocs liés au changement climatique augmentera encore le nombre de personnes contraintes de quitter leur domicile (déplacés climatiques).

Des modalités de financement des crises désormais obsolètes

Le modèle de financement visant à répondre à l’ensemble de ces situations est chroniquement et largement déficitaire, car incapable de réunir les 52 milliards de dollars estimés nécessaires en 2022 par les Nations unies[8]. Avec l’aide des ONG, 47 milliards de dollars auront finalement été mobilisés cette année-là, ce qui correspond à une augmentation des dépenses de 27 % depuis 2021[9].

À court terme, l’objectif est donc de sécuriser des dépenses annuelles autour de 50 milliards de dollars et de sauver un système de financement à bout de souffle, sans oublier pour autant la nécessité concomitante d’améliorer la fiabilité de l’analyse des besoins financiers comme l’efficience des organisations de secours. Et si 50 milliards de dollars constituent une somme importante dans l’absolu, sa comparaison avec d’autres données chiffrées relativise les arguments de ceux qui se satisfont de notre incapacité collective à faire face. 50 milliards, c’est le sixième du budget que l’État français consacre à ses « dépenses courantes de santé »[10] et à peu près le montant des bénéfices nets réalisés en 2022 par une entreprise privée comme Exxon Mobil (59 milliards)[11].

Le système qui prévaut actuellement présente donc des limites sur le volume des recettes obtenues, alors que la multiplication des crises et le changement climatique accroissent les besoins. Il s’expose par ailleurs à un risque de politisation dès lors que vingt pays seulement contribuent à 97 % des fonds collectés[12]. Ces dotations volontaires, versées à la condition d’être affectées à des contextes que choisissent les donateurs, sont annuelles et donc instables, pour répondre à des crises dont beaucoup s’inscrivent, comme évoqué plus haut, dans le temps long avec un effet cumulatif. Plus de 80 % des populations en besoin d’aide sont ainsi confrontées à des crises qui durent depuis au moins cinq ans.

Face à tant de défis, le système de financement de l’aide humanitaire ne pourra se réformer qu’en analysant ses faiblesses et ses angles morts, en commençant par affronter certaines de ses tendances les plus problématiques.

Les quatre « tentations » du modèle économique en vigueur[13]

La première tentation que l’on qualifiera de « néolibérale[14] » est à la fois perceptible dans le modèle financier global de l’aide humanitaire internationale – qui repose pour un quart sur la générosité aléatoire de donateurs privés, et pour trois quarts sur la contribution optionnelle d’un nombre restreint d’États – et présente dès l’apparition du concept d’ONG en 1945, qui mêlait déjà sous cette appellation des entités très éloignées du concept français d’association tel que théorisé par Alexis de Tocqueville au XIX^e siècle. On retrouve en effet parmi les ONG internationales les ingrédients d’un libéralisme parfois nié, parfois revendiqué, parfois sources de différends entre organisations : culte de la performance, apologie de l’argent privé comme gage de la « liberté d’entreprendre », défiance à l’égard du pouvoir des États, revendications pour s’affranchir de toutes formes de régulation/coordination, propos parfois hostiles entre ONG à l’égard de la « concurrence »[15].

La deuxième tentation est celle de l’« occidentalo-centrisme », comme en témoignent les sources de financement et le quasi-monopole des ONG issues des pays occidentaux dans l’aide humanitaire d’urgence. Ainsi, en 2022, neuf pays occidentaux plus les institutions de l’Union européenne, ont à eux seuls apporté 32 des 38 milliards de fonds collectés auprès des États (soit 84 % des recettes gouvernementales). Dans le même temps, le Sommet humanitaire mondial (WHS) organisé à Istanbul en 2016 a, à ce jour, échoué à mettre en œuvre l’une de ses recommandations qui vise à donner plus de moyens aux ONG locales et nationales pour qu’elles délivrent directement de l’aide. À l’heure actuelle, ces organisations des pays en crise gèrent seulement 2 % du total des fonds engagés quand le Sommet d’Istanbul avait fixé un objectif à 25 % à l’horizon 2020…

La troisième tentation peut être qualifiée de « tentation sécuritaire » tant, depuis plusieurs années, les principaux financeurs ont fait de la sécurité une de leurs préoccupations majeures. La logique de contrôle des partenaires et des personnels, voire des bénéficiaires de l’aide via des stratégies de criblage, alourdit la charge bureaucratique des ONG et les amène à cheminer sur une ligne de crête risquée, a fortiori sur les terrains de guerre. Elles sont en effet mises en situation d’agir selon des modalités qui mettent en péril les principes fondateurs du mouvement théorisé par le Comité International de la Croix-Rouge, en même temps qu’émergent des questions éthiques vis-à-vis de la sécurité des équipes. La posture des financeurs est ici ambigüe puisqu’ils orientent leurs dons vers des pays en guerre, majoritairement confrontés à la question du radicalisme religieux comme vecteur de la violence ; mandatent les ONG internationales pour mettre en œuvre des actions ; mais s’opposent parfois à de nécessaires négociations, par les humanitaires, avec tous les acteurs d’un conflit. Nous assistons donc à un manifeste transfert de risques de la part des pays donateurs : aux ONG internationales la mise en œuvre des gestes de secours, la contribution aux financements, les démarches de pacification ; le décompte des personnes blessées, kidnappées et tuées dans l’exercice de leurs missions ; aux États contributeurs financièrement le bénéfice politique de l’aide apportée.

À ces enjeux préalables, certains plongeant leurs racines dès l’acte de naissance des différentes organisations, la pandémie de Covid-19 puis le déclenchement de la guerre en Ukraine sont venus rajouter un danger supplémentaire : la « tentation de la rétraction ». La pandémie qui s’est propagée début 2020 a en effet provoqué une forme d’injonction paradoxale en entraînant l’intervention massive des États, même dans les pays champions d’un capitalisme débridé, pour éviter la casse économique et sociale. On peut ainsi voir dans ces interventions le retour de l’État-providence. Mais, au-delà des réactions et stratégies de chaque pays à cette crise inédite, c’est la place des gouvernements pour financer l’aide humanitaire internationale qui est aujourd’hui à nouveau questionnée. En effet, ces dix dernières années, de façon stable, les appels coordonnés des Nations-Unies ont fait apparaître un déficit de financements gouvernementaux de l’ordre de 40 % par rapport aux sommes espérées, ce qui représentait pour l’année 2018 un manque d’environ 10 milliards de dollars. Or, ce montant semble désormais dérisoire face aux moyens déployés par les pays développés pour préserver leurs économies. De la même façon, l’attention politique et financière accordée par les principaux pays donateurs au conflit ukrainien a eu des effets immédiats sur la capacité à financer des crises durables majeures plus lointaines : Haïti, la RDC, l’Afghanistan ou le Yémen traduisent par exemple cette rétraction.

Quelles pistes de transformations ?

Réunies à l’initiative d’Action Contre la Faim lors d’un atelier thématique pendant le Sommet de Paris, des ONG du Nord et du Sud – soutenues par le CICR et le HCR – ont formulé un socle de propositions communes qui a fait l’objet d’une tribune cosignée par les dirigeants des différentes organisations[16].

En effet, au-delà des éléments du diagnostic qui précèdent, il convient de compléter la réflexion par une analyse critique, sans concession, du modèle de gestion financière qui construit le déficit des recettes, à savoir : les frais de fonctionnement des différentes familles d’acteurs humanitaires ; le poids de la technocratie ; les niveaux de rémunérations de certains acteurs et les inégalités salariales flagrantes. De même, la lutte contre la fraude et la corruption doit demeurer une priorité car la performance et l’efficience du fonctionnement et de la délivrance de l’aide sont des préalables incontournables avant d’évoquer de nouvelles sources potentielles de financement. Pour ce faire, trois grandes pistes de transformations nous semblent essentielles.

Il faut tout d’abord repenser le multilatéralisme et les modalités des financements publics de l’aide humanitaire.

Il est désormais impératif d’élargir le nombre de pays contributeurs à l’aide financière. Si une contribution obligatoire des pays les plus riches n’a pas été exclue sur le principe, les conditions de sa mise en œuvre posent question. De plus, si davantage de pays contribuent, il faudra réformer le mode d’attribution des financements alors collectés. L’évolution des instances existantes pour répartir les fonds apparaît ici préférable à la création de nouveaux dispositifs. Les processus décisionnels du système multilatéral d’aide humanitaire doivent impérativement reposer sur les principes d’équité entre les États, d’inclusion des populations, de responsabilisation, ainsi que de représentativité de toutes les parties prenantes, et non sur les choix prioritaires des financeurs qui dominent aujourd’hui le modèle économique. Ainsi, comment expliquer – et admettre – que l’Union européenne – deuxième contributeur mondial de l’aide humanitaire – ne contribue en rien au soutien financier des organisations qui portent secours aux naufragés en Méditerranée ?

Il faut ensuite exploiter de nouvelles sources de financements, dont le secteur privé.

Renforcer la coopération humanitaire-développement, créer des partenariats public-privé afin de combiner subventions humanitaires, fonds de développement et participation du secteur privé est une voie possible qui permettrait d’établir un mécanisme de financement alternatif pour les crises de longue durée. L’expérience du CICR dans le secteur de l’eau offre d’ailleurs une validation du concept de « financement mixte humanitaire ». Tout comme le « mécanisme de conversion de la dette à déboursement rapide », ces nouvelles approches constituent une stratégie réaliste pour renforcer les capacités locales, nécessaires à une assistance humanitaire durable. Aussi, une réforme de la fiscalité internationale des multinationales et de leurs actionnaires doit être inscrite à l’agenda des décideurs politiques. Les nouvelles recettes fiscales ainsi générées pourront être dirigées vers l’aide humanitaire, la réponse au changement climatique et l’aide au développement, car ces trois préoccupations sont indissociables.

Enfin, il devient primordial de rénover les approches humanitaires pour les adapter à leur temps et aux nouvelles réalités internationales, comme aux aspirations des populations du « Sud global ».

Réformer les modèles pour répondre aux crises de long terme, en instaurant des garanties de financements pluriannuels, est devenu un impératif. Le corollaire de cette réforme est la nécessité pour les acteurs de développement d’accepter plus de risques en investissant sur des terrains instables. Prendre acte du rôle des dégradations environnementales dans la genèse des crises s’impose également comme une évidence. De même, des interventions humanitaires qui s’appuient sur les institutions démocratiques locales constituent une approche désormais incontournable. Les organisations locales et internationales doivent en effet travailler de concert pour définir les priorités d’action, comme le bon usage des allocations financières sur le terrain. Le concept de « localisation » a aujourd’hui des allures de contresens, dans la mesure où le principe même du rôle des acteurs locaux n’a pas besoin d’un néologisme laissant penser qu’il s’agit d’une stratégie novatrice des financeurs, décidée par eux. La première des solidarités, dans l’urgence comme dans les projets de développement, reste partout une solidarité des proches et des communautés locales, comme le traduisent les chiffres des « remises migratoires » citées en début d’article. Par ailleurs, le concept même de « société civile » n’est pas universel : ni dans la place qu’entendent conférer aux citoyens les décideurs politiques de certains pays, notamment la Chine[17], ni dans les formes et dynamiques propres que chaque société communauté et système politique entendent donner à ce concept. Au service de ces mutations, il est aujourd’hui urgent d’analyser les causes profondes qui empêchent la mise en œuvre des recommandations du Sommet d’Istanbul et d’y apporter des réponses.

En résumé, pour faire face aux crises humanitaires, il va falloir aller chercher l’argent partout où il se trouve et, en même temps, favoriser le lâcher-prise politique des pays qui sont aujourd’hui les principaux financeurs et décideurs. Un lâcher-prise qui passe par le recours à d’autres approches et d’autres formes de solidarités locales. La réforme de la gouvernance du système de la solidarité internationale est en tout cas une priorité absolue si ses acteurs veulent contribuer à « construire un autre monde ».

[1] https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2019/ (p. 32).

[2] https://www.oecd.org/fr/developpement/repli-de-l-aide-au-developpement-en-2018-en-particulier-vers-les-pays-qui-en-ont-le-plus-besoin.htm

[3] https://www.banquemondiale.org/fr/news/press-release/2019/04/08/record-high-remittances-sent-globally-in-2018#:~:text=Si%20l’on%20comptabilise%20%C3%A9galement,12%20%25%20en%20Asie%20du%20Sud

[4] https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2023/ p. 23.

[5] Ibid., p. 56.

[6] « Rapport sur la migration en Afrique : remettre en question le récit », p. 19. https://publications.iom.int/system/files/pdf/Africa-Migration-Report-FR.pdf

[7] https://missingmigrants.iom.int/fr/donnees (Projet Migrants disparus, « Décès sur les routes migratoires »).

[8] Development initiatives, op.cit, p. 30.

[9] Ibid., p. 28.

[10] Les dépenses de santé en 2021 – édition 2022 – Résultats des comptes de la santé | Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/publications-documents-de-reference-communique-de-presse/panoramas-de-la-drees/CNS2022)

[11] Les Échos, « Exxon annonce un bénéfice record pour 2022 à $59 mds » (https://investir.lesechos.fr/actu-des-valeurs/la-vie-des-actions/exxon-annonce-un-benefice-record-pour-2022-a-59-mds-1902203)

[12] Development initiatives, op.cit, p. 35.

[13] Pierre Micheletti, 0,03 % ! pour une transformation du mouvement humanitaire international, éditions Parole, 2020, p. 247-249.

[14] Voir notamment : Mayer Nonna, Siméant Johanna, « L’espace de l’altermondialisme », Revue française de

science politique, 2004/3 (Vol. 54), p. 373-378. DOI : 10.3917/rfsp.543.0373. https://www.cairn.info/revue-francaise-de-science-politique-2004-3-page-373.htm ; « Les ONG : instruments du projet néo-libéral ou bases solidaires des alternatives populaires ? », Alternatives Sud, 4 (4), 1997, p. 5-34 et Bernard Hours, « Les ONG, mercenaires du village planétaire ou gardiennes des ghettos ? », L’homme et la société, 105-106, 1992, p. 36-50.

[15] Voir notamment Stéphanie Dupont, École de Journalisme et de Communication de Marseille Université de la Méditerranée, Promotion 2002, Mémoire de DESS (« Nouveaux médias de l’information et de la communication : les enjeux d’internet dans la communication des associations : http://stephanie.dupont3.free.fr/integral.pdf) et « Médecins sans frontières suspend sa collecte de dons pour l’Asie », Le Monde, 4 janvier 2005. https://www.lemonde.fr/archives/article/2005/01/04/medecins-sans-frontieres-suspend-sa-collecte-de-dons-pour-l-asie_392968_1819218.html.

[16] https://www.lemonde.fr/idees/article/2023/07/17/il-faut-un-nouveau-pacte-mondial-pour-financer-l-aide-humanitaire-internationale_6182356_3232.html

[17] Le Monde, « L’Occident, ennemi désigné de la Chine », 14 octobre 2022.