Gestion et programmation adaptatives : la perspective humanitaire

Au cours des dernières décennies, les systèmes organisationnels humanitaires ont été façonnés par deux tendances. La première est une tendance à considérer les problèmes humanitaires comme clairement définis autour du sauvetage de vies et de la protection, et impliquant des solutions à court terme. La seconde est une tendance à certains types de gestion de la performance, influencés par une nouvelle conception de la gestion publique et une redevabilité accrue envers les bailleurs de fonds qui conçoit la bonne performance comme celle qui est prévue, mesurée et suivie par des plans clairs, à la manière d’un cadre logique.

Ces deux influences ont débouché sur des systèmes et des processus qui remplissent bien certaines fonctions, comme l’assistance immédiate pour sauver des vies, mais qui sont inadaptés à de nombreuses situations et à de nombreux objectifs que les humanitaires rencontrent de plus en plus. La rigidité « rampante » qui résulte de solutions prédéfinies à court terme et d’une gestion prévisible des performances empêche les organisations humanitaires de s’adapter lorsque les contextes, les crises ou les besoins évoluent au fil du temps.

La gestion adaptative et l’agilité sont des concepts qui ont gagné en popularité dans le secteur de l’aide au développement et dans la gestion du secteur privé, car ces approches permettent aux organisations de mieux faire face aux changements constants et aux niveaux croissants de complexité. Cet article souligne la pertinence potentielle de ces concepts pour les organisations humanitaires, en commençant par un bref historique de l’adaptabilité et des exemples de cas où les acteurs humanitaires luttent pour s’adapter, ce qui conduit à de moins bonnes performances. L’article s’inspire ensuite des thèmes abordés lors de l’atelier d’ALNAP et des Universités d’automne de l’humanitaire (UAH) du Groupe URD sur l’adaptabilité et l’agilité afin d’exposer les domaines de travail d’actualité en 2019 et de mettre en pratique les concepts de gestion adaptative et d’agilité¹.

Que signifie être adaptatif ?

Ces cinq dernières années, la gestion adaptative et la programmation adaptative ont été au centre d’un mouvement actif et croissant en faveur du changement au sein de la communauté internationale de l’aide au développement (Mercy Corps et IRC, 2016 ; Desai et al., 2018 ; Valters, Cummings et Nixon, 2016 ; Booth, Harris et Wild, 2016 ; Ramalingam, 2015 ; Ramalingam, 2013). Ce mouvement est né des frustrations liées à l’échec des initiatives apolitiques de « bonne gouvernance » ainsi qu’à l’inflexibilité des cadres logiques et des contrats.

La gestion adaptative est définie différemment selon les auteurs et les organisations, mais elle porte toujours sur des thèmes d’apprentissage et d’amélioration continue :

• La capacité individuelle, programmatique et organisationnelle à accéder de façon continue aux connaissances, à l’information et aux données, et à les utiliser dans les décisions stratégiques et opérationnelles. (Ramalingam, 2015 : 2)
• Un processus itératif, qui exige l’intégration de la science et de la gestion, et traite les politiques comme des expériences dont les gestionnaires peuvent tirer des leçons. (Wise, 2006)
• Un processus structuré et itératif de prise de décision solide face aux incertitudes, dans le but de réduire l’incertitude au fil du temps grâce à un suivi du système… un outil qui devrait être utilisé non seulement pour changer un système, mais aussi pour en apprendre davantage sur ce système. (Holling, 1978 ; Mercy Corps, 2018)
• La gestion adaptative consiste à accepter le changement, à travailler avec lui et à en tirer des leçons, puis à utiliser cet apprentissage pour être plus efficace. (Sugden, 2016)

ALNAP suggère une définition simplifiée des capacités adaptatives : la capacité d’une organisation à s’adapter et à répondre efficacement aux dynamiques et aux incertitudes (adapté de Friedman et al., 2016 ; Aagaard, 2012).

La gestion et la programmation adaptatives offrent des méthodes de travail qui permettent à une organisation d’apporter des changements appropriés et efficaces à ce qu’elle fait et à la manière dont elle fonctionne face aux nouveaux apprentissages ou aux changements des systèmes dans lesquels elle opère.

Quels sont les points critiques où les organisations humanitaires ne parviennent pas à s’adapter ?

Des systèmes ont été mis en place au sein des organisations humanitaires pour répondre avec agilité aux crises dynamiques. Mais deux tendances récentes mettent ces systèmes à rude épreuve : premièrement, les attentes à l’égard des humanitaires ont changé et les contextes dans lesquels ils opèrent sont peut-être devenus plus complexes, ce qui signifie qu’il existe désormais plus de déclencheurs de changement auxquels les approches humanitaires actuelles n’arrivent pas à répondre. Ce n’est pas le changement lui-même qui pose problème, mais la nature du changement auquel les humanitaires sont confrontés dans la plupart des environnements opérationnels qui devient problématique. Deuxièmement, les systèmes utilisés – tant à l’extérieur avec les bailleurs de fonds qu’en interne – pour la stratégie, le suivi des performances, la redevabilité et la gestion des risques ont évolué de façon à restreindre la gamme d’options dont disposent les humanitaires dans un environnement dynamique et à rendre plus difficile la mise en œuvre rapide et efficace des changements. La combinaison de ces deux facteurs signifie que les humanitaires sont en train de perdre leur capacité d’adaptation à un moment où cette capacité doit être encore renforcée.

Un examen des résultats d’évaluations a permis d’identifier au moins trois domaines dans lesquels les organisations humanitaires rencontrent des difficultés à être agiles et à s’adapter aux changements et aux nouvelles informations.

Au commencement et à la fin des crises

Un domaine de changement dans lequel les acteurs humanitaires ont eu du mal à réagir de manière proactive est celui des périodes où les besoins humanitaires augmentent ou diminuent de façon drastique. La vulnérabilité chronique dans les zones sujettes aux crises aboutit à ce que des millions de personnes passent entre les mailles du filet de l’aide humanitaire et de l’aide au développement – en particulier durant les périodes où les facteurs de crise augmentent (alerte rapide) ou lorsqu’une crise est terminée (relèvement rapide).

Les mécanismes de financement sont souvent blâmés parce qu’ils empêchent une distribution rationalisée de l’aide qui couvre les besoins fondamentaux tout en atténuant les dommages ou en aidant les institutions et les individus à poursuivre sur la voie du progrès. Cependant, cet accent mis sur les instruments de financement peut masquer le fait que l’on sait très peu de choses sur « ce qui fonctionne » en matière de prévention des catastrophes, d’intervention/action rapide et de relèvement rapide. Lorsque l’on a demandé aux organisations ce qu’elles feraient différemment si un financement humanitaire leur était accordé plus tôt dans une crise à évolution lente, elles ont eu du mal à décrire d’autres formes de programmes (elrha, 2018). Un examen des approches de conception de programmes portant sur l’action précoce en faveur des moyens d’existence a révélé que les processus d’analyse et d’évaluation des options de programmation par rapport aux objectifs étaient souvent très faibles (Maxwell et al., 2013). Or, ces processus sont cruciaux pour la capacité d’une organisation à adapter sa stratégie ou ses activités aux changements de l’environnement.

Lors d’une intervention, au fur et à mesure de l’évolution de la situation ou des besoins

L’un des types de changement les plus courants auxquels les humanitaires doivent s’adapter est l’évolution de la situation humanitaire elle-même. Cela comprend ce dont ont le plus besoin les personnes affectées par la crise, l’endroit où elles se trouvent et des facteurs contextuels plus larges qui influent sur la situation, comme la dynamique des conflits et les tendances socioéconomiques et politiques. Dans le passé, les acteurs humanitaires ont globalement bien géré ces changements, mais plusieurs défis ont émergé lors d’évaluations et de recherches récentes.

L’organisation sectorielle de l’aide humanitaire peut empêcher des changements opportuns dans les services et le matériel qui répondent aux nouveaux besoins au fur et à mesure qu’ils apparaissent. Par exemple, lors de l’évaluation d’un projet d’abris en Éthiopie par ailleurs flexible, l’organisation chef de file n’a pas été en mesure de répondre aux plaintes des bénéficiaires de l’aide concernant les moustiques et autres nuisibles, car ceux-ci étaient considérés comme relevant des secteurs de l’« eau, assainissement et hygiène » ou des « articles non alimentaires », et donc en dehors du champ du projet (Mutunga et al., 2015). Même si les organisations peuvent passer le relais à certaines de leurs homologues qui présentent une expertise sectorielle particulière, ces processus de coordination peuvent être lents. Les organisations humanitaires ont tendance à se spécialiser dans des secteurs particuliers, et les appels à propositions et les contrats de financement sont souvent alignés sur des indicateurs ou des résultats sectoriels spécifiques. Il peut donc être difficile pour les organisations de répondre aux priorités des personnes affectées lorsque leurs besoins recoupent plusieurs secteurs ou évoluent d’un secteur à un autre au fil du temps.

Il devient également de plus en plus difficile de réagir aux changements de lieu d’intervention de manière flexible, en particulier dans les crises causées par des conflits. De grandes études récentes (Haver et Carter, 2016 ; Castellarnau et Stoianova, 2018) ont montré que la présence des acteurs humanitaires dans les conflits actifs et en réponse aux personnes déplacées diminue, bien qu’il s’agisse de zones où les besoins humanitaires sont souvent plus aigus. « Seule une petite fraction de l’ensemble des organisations humanitaires internationales répond régulièrement aux situations d’urgence les plus violentes d’origine conflictuelle » et « plus le niveau de violence dans une région est élevé, moins les projets d’aide qui y sont mis en œuvre sont nombreux et ce, même si les souffrances peuvent être bien plus grandes » (Haver et Carter, 2016).

L’un des facteurs qui contribuent à cette tendance est la perte de flexibilité opérationnelle : celle-ci permet en effet aux organisations humanitaires de faire face à un paysage de plus en plus complexe d’acteurs qui façonne les conditions d’accès à l’aide humanitaire. Elle les aide en outre à modifier leur façon de s’engager avec ces acteurs en cas de besoin (Haver et Carter, 2016). Les organisations dotées d’une plus grande flexibilité opérationnelle et programmatique se sont avérées plus à même de modifier leur lieu d’intervention et leurs moyens de transport afin de servir les personnes dans le besoin dans les situations les plus critiques.

Parallèlement à la flexibilité opérationnelle, le suivi régulier du contexte est de plus en plus considéré comme important pour concevoir et fournir des interventions humanitaires pertinentes et efficaces. L’analyse du contexte contribue à la sensibilité aux conflits, aide les acteurs humanitaires à éviter la duplication des services, permet l’identification des enjeux importants qui peuvent façonner une réponse humanitaire comme les règles foncières et les dynamiques de pouvoir, et favorise une communication pertinente et significative avec les personnes affectées (Campbell, 2018). Les contextes ne sont pas statiques, mais évoluent dans le temps – souvent de façon imprévisible – et leur influence sur une crise et sa réponse peut donc également changer. L’analyse continue du contexte, y compris l’analyse des marchés et des conflits, est de plus en plus considérée comme un facteur de la rapidité et de la pertinence de la réponse humanitaire.

Apprentissage et performance des programmes

Dans de nombreux cas, les organisations humanitaires sont incitées à modifier ce qu’elles font en raison d’une nouvelle compréhension de la situation humanitaire ou du niveau d’efficacité de leurs programmes. Il existe deux sources d’information importantes que les organisations peuvent utiliser pour parvenir à cette nouvelle compréhension, et toutes deux ont été caractérisées par un fort degré de difficulté.

La première source d’information capable de modifier la compréhension qu’a une organisation de la manière dont elle répond aux besoins prioritaires est le suivi des programmes. Même si le suivi joue un rôle important dans la réponse humanitaire, les approches organisationnelles du suivi sont rarement systématiques et tendent plutôt à saisir des données relatives aux résultats (Knox-Clarke et Darcy, 2013 ; Warner, 2017). Des travaux récents d’ALNAP ont montré que les mécanismes de collecte de données et de suivi des programmes humanitaires sont systématiquement insuffisants, ce qui peut nuire à la qualité des évaluations et entraver la capacité à identifier les améliorations à apporter aux programmes (Warner, 2017). Les données de suivi qui sont utiles pour la redevabilité financière envers les bailleurs de fonds peuvent être moins utiles pour illustrer la qualité ou les progrès d’un programme, car les données relatives aux produits ne sont pas un bon indicateur de suivi des résultats – par exemple, la distribution d’un certain nombre de filtres à eau ne se traduit pas automatiquement par de meilleurs résultats en matière d’hygiène (Turnbull, 2015). Les bailleurs de fonds considèrent également que l’absence d’un suivi de meilleure qualité est problématique car cela les empêche « d’investir dans les bons projets et partenaires » (Mowjee et al., 2015 : 15).

Une deuxième source d’information, parfois incluse dans le suivi du programme mais traitée comme un ensemble de données distinct, est le retour d’information des bénéficiaires de l’aide. La rétroaction des bénéficiaires de l’aide peut mener à un changement dans la compréhension qu’a une organisation humanitaire de la pertinence et du caractère adapté de ses programmes et, espérons-le, motiver un changement dans la nature ou la manière dont elle fournit des services. Même si des améliorations significatives ont été apportées dans le secteur au niveau de l’écoute et des changements en réponse aux réactions des populations affectées – notamment par la mise en œuvre de la Norme humanitaire fondamentale (CHS) -, les changements substantiels au niveau des programmes qui sont nés de réactions de bénéficiaires restent l’exception plutôt que la règle. Malgré une augmentation générale de l’utilisation des mécanismes de retours d’information et de plaintes dans les interventions humanitaires, les organisations ont tendance à ne pas utiliser cette information de manière systématique pour modifier leurs programmes (IRC, 2017 ; Jean, 2014 ; CICR, 2018). Le manque de réaction aux retours des personnes affectées n’est peut-être qu’un exemple d’un problème beaucoup plus vaste : l’incapacité générale à collecter de manière régulière des informations sur la mise en œuvre des programmes, à interpréter ces informations pour la prise de décision et à exécuter les décisions en temps voulu.

Utiliser des approches adaptatives pour améliorer l’action humanitaire en 2019 et au-delà

À l’automne 2018, ALNAP et le Groupe URD se sont réunis séparément pour discuter des défis mentionnés plus haut et identifier de meilleures méthodes de travail qui permettraient des réponses plus agiles et adaptatives à la crise. Les deux événements se sont concentrés sur des questions différentes : l’atelier d’ALNAP s’est focalisé sur six thèmes en lien avec les fonctions organisationnelles et inter-organisationnelles pertinentes en matière d’approches adaptatives : financement, gestion des ressources humaines, logistique et gestion de la chaîne d’approvisionnement, suivi, programmation et travail en réseaux/approches collaboratives. Ces discussions ont permis de dégager trois thèmes clés pertinents pour l’utilisation à l’avenir de pratiques adaptatives par les organisations humanitaires.

Trouver des moyens pratiques pour améliorer les compétences « générales » favorables à l’adaptabilité

Les programmes adaptatifs ont tendance à s’appuyer davantage sur des aspects « généraux » (soft) de la performance comme la confiance, les relations et la pensée critique. Il peut être difficile de trouver des moyens concrets et pratiques de les soutenir au sein des grandes organisations, mais il est important de renforcer les capacités adaptatives. Les exemples discutés lors de l’atelier d’ALNAP ont souligné l’importance des incitations et des structures décisionnelles décentralisées pour favoriser l’enracinement de ces attributs généraux. L’embauche d’un personnel compétent dans l’établissement de relations et la résolution créative de problèmes doit s’accompagner d’une prise de décision décentralisée. En outre, des incitations doivent être mises en place pour récompenser l’adaptation et contrebalancer la tendance à éviter les adaptations nécessaires en raison de préoccupations liées aux coûts ou aux risques.

Innovations en matière de systèmes de test et d’échelle

De nombreuses organisations ne parviennent pas à s’adapter en raison de restrictions financières ou parce qu’elles comprennent mal le niveau de changements que les bailleurs de fonds sont prêts à tolérer dans un programme en cours. Dans certains cas, comme celui de la nouvelle approche nationale de financement des programmes pilotée par SIDA, de nouveaux arrangements avec les bailleurs ou des mécanismes de financement commun offrent des possibilités pour modifier les comportements systémiques à l’œuvre dans la relation organisations-bailleurs qui entravent la flexibilité. Ces approches novatrices, qui repensent la nature d’un système de financement et d’intervention humanitaires, devraient être partagées plus largement et, si elles sont efficaces, être étendues à d’autres pays et organisations.

Se focaliser sur les résultats en faveur des personnes affectées par une crise plutôt que sur les produits

Si les organisations humanitaires recevaient leur financement en fonction de la manière dont les personnes affectées par la crise évaluent leurs résultats, le système humanitaire serait probablement beaucoup plus adaptable et réactif. En mettant davantage l’accent sur les résultats – au niveau des organisations et des bailleurs de fonds -, on se focalise sur l’atteinte des objectifs via le recours aux meilleurs produits possibles plutôt que sur la réalisation de plans préétablis quand ceux-ci ne sont plus pertinents ou utiles. Même si les organisations ont amélioré la collecte et l’utilisation des retours des bénéficiaires de l’aide, ces pratiques ne nourrissent pas de façon uniforme les changements apportés aux programmes et sont souvent limitées par ce qu’une organisation est en mesure d’obtenir dans un court laps de temps. Dans le secteur privé, des approches adaptatives de la gestion de la chaîne d’approvisionnement ont été adoptées afin de rester à l’écoute des besoins plus personnalisés des clients tout en maintenant l’efficience et en réduisant les incertitudes. Les techniques qui soutiennent ces systèmes, comme la segmentation des utilisateurs ou des clients, pourraient être considérées par le secteur humanitaire comme des moyens pour atteindre efficacement une meilleure réactivité dans l’intérêt des personnes affectées par une crise.

Alice Obrecht – Alice Obrecht s’intéresse à la manière dont la recherche et les données de qualité peuvent être mieux intégrées dans la pratique humanitaire pour améliorer la performance et la redevabilité. Elle possède une vaste expérience en matière de conception de recherches qualitatives et d’analyse conceptuelle dans de multiples sujets de recherche liés à l’action humanitaire. Elle a obtenu son doctorat en 2011 à la London School of Economics, où elle a étudié l’éthique et la légitimité des organisations non gouvernementales. Elle a travaillé comme consultante et chercheuse sur la redevabilité dans la gouvernance mondiale et l’aide internationale.

1. Cet article s’inspire de l’analyse développée dans : Obrecht et Bourne (2018), Making Humanitarian Response More Flexible, ALNAP/ODI: London.