L’intervention humanitaire post-crise en contextes urbains

La vulnérabilité des villes et des populations urbaines aux risques externes – aléas naturels ou guerres – révèle des usages à risques et des urbanisations mal ou pas du tout maîtrisées. Or, les humanitaires, appelés à jouer un rôle important en phase d’urgence après la crise, se trouvent confrontés aux modalités locales des fonctionnements urbains et de tous les autres acteurs présents et actifs : la société civile locale, les institutions locales et nationales, les différentes structures de l’aide, du développement ou du secteur privé. Ils contribuent aux phases du relèvement et certains amorcent la reconstruction.

L’action humanitaire en ville, limitée dans le temps et par ses mandats, impacte cependant fortement l’après-crise. Or, les difficultés d’opérer selon les mécanismes classiques de l’aide ont amené la communauté internationale – opérationnels comme bailleurs et décideurs – à reconsidérer ses procédés. De nombreux débats et recherches d’amélioration de pratiques pour intervenir en milieu urbain sont ainsi en cours sur le plan international. Cet article en propose un état des lieux.

Préalable sur le lien entre évolution des urbanisations et évolution des crises

“L’urbanisation est une dynamique qui a pratiquement tout changé ; la manière de penser, l’usage de l’espace public, le mode de vie, les relations économiques et sociales, et les modes de production et de consommation. »¹

Au siècle dernier, la majorité de la population mondiale était rurale, notamment la plus démunie. Les quelques grandes villes – on en dénombrait 16 de plus d’un million en 1900 –étaient situées dans des pays développés et synonymes de prospérité. Depuis, les villes n’ont cessé de croître de manière exponentielle, en nombre et en taille, et de façon plus ou moins maîtrisée. Ainsi, depuis les années 2000, plus de la moitié de la population mondiale est urbaine et selon les prévisions d’ONU-Habitat, plus de 80 % de la population urbaine vivra dans les pays du Sud en 2030. Caractérisées par la concentration des pouvoirs, elles sont aussi des lieux de densité d’activités : économiques, opportunités d’emploi et d’éducation, ébullition sociétale et culturelle, accès aux services de base et médicaux… Promesses d’un « mieux vivre » pour tous, les villes continuent d’attirer plus rapidement que ne se créent les infrastructures nécessaires à un accueil digne d’où des situations urbaines chaotiques, dangereuses, particulièrement dans les pays du Sud qui concentrent la plupart des mégalopoles (d’une à plusieurs dizaines de millions d’habitants). Entre un tiers et la moitié de ces citadins vivent dans des secteurs urbains informels (bidonvilles)².

Les villes n’échappent pas aux crises, elles les provoquent même. Sans détailler l’Histoire des sièges et des catastrophes urbaines, ni l’actualité des guerres actuelles en ville (Ukraine, Syrie, Irak…), force est de constater que nombre de facteurs peuvent engendrer des catastrophes ou des conflits d’intérêts : aléas soudains ou inattendus, changement climatique, proximité de littoraux, rareté des ressources, absence de préventions technologiques, appropriation de territoires ou de richesses… D’après le rapport du Disaster Emergency Committee (« Urban Disaster – lessons from Haïti »)³, trois à cinq grandes catastrophes urbaines pourraient arriver dans les dix prochaines années.

Différents facteurs concourent à la fragilité des villes et dans le même temps à la gestion de la crise. Quelques-uns sont constitutifs de certaines villes – densité non maîtrisée, absence de sensibilisation au risque des populations et de bâti adapté, déficit institutionnel, déficit législatif de prévention, situation géographique à risques, phénomènes géologiques et climatiques d’ampleur, etc. – ; d’autres sont liés à la crise et à l’insécurité soudaine en ville ou à proximité, avec les déplacements de populations victimes, vers, hors et dans la ville, qui aggravent les désordres créés par la crise elle-même et compliquent la gestion de l’aide.

Les défis de l’intervention d’urgence induits par l’ampleur des impacts d’une crise en ville sont par conséquent à mettre en lien avec l’ampleur des enjeux de la reconstruction.

Des modalités d’action post-crise en ville à questionner

Des mécanismes humanitaires inadaptés

Les urgentistes ont eu des difficultés, en termes de compétences, de moyens et de mandats pour mener des approches intégrées⁴, fondamentales en contexte urbain⁵, qui soient en lien avec des stratégies de reconstruction cohérentes dans leur ensemble.

Les catastrophes successives en ville – et notamment le séisme qui a ébranlé Haïti et plus particulièrement la métropole de Port-au-Prince en 2010, suivi de la forte mobilisation de la communauté internationale, avec plus de 3000 ONG engagées dans l’aide d’urgence et la reconstruction –, ont mis en exergue ces difficultés, voire les dysfonctionnements et les inadéquations des pratiques humanitaires avec les interventions d’urgence en ville.

«Depuis le séisme de 2010, plus personne ne peut ignorer les défis posés par les catastrophes urbaines.»⁶

Les limites des approches sectorielles, techniques et de standardisation face à un territoire multidimensionnel complexe

L’inadaptation de programmes de l’aide aux enjeux urbains s’illustre dans plusieurs domaines. Par exemple, la fourniture d’abris temporaires qui se pérennisent en constructions dures pose la question du statut d’occupation des sols et du foncier. Les solutions gratuites d’approvisionnements en eau et en alimentation nuisent aux dynamiques économiques locales, formelles ou informelles, préexistantes ou issues de la crise. Les systèmes de mise à disposition des services publics de base maintenus tant bien que mal par les autorités locales, comme le système de santé ou les infrastructures d’assainissement, sont mis à mal par l’offre gratuite parallèlement apportée par les humanitaires. De même, les constructions de voirie, d’habitats et d’équipements publics réalisées sans coordination avec les autorités locales peuvent entraver les différentes stratégies de planification du territoire ainsi que son équilibre.

Les besoins d’aide en zones urbaines, aux différentes phases du cycle post-crise – phases d’urgence, de post-urgence, de reconstruction mais aussi de prévention – soulèvent des problématiques inédites par leur spécificité et leur ampleur pour le secteur humanitaire. La complexité de la ville, avec l’interconnexion des systèmes de fonctionnement urbains – systèmes politiques, économiques, sociaux et physiques (infrastructures, bâti, espaces privés-publics…) – questionne les pratiques d’intervention de l’aide et implique des mécanismes et des expertises adaptés.

La crise en ville implique d’adapter les mécanismes de l’aide et d’interroger les différentes responsabilités

Une approche coordonnée intersectorielle et territorialisée à acquérir – Un des aspects importants est la compréhension spatiale des enjeux urbains et la nécessité d’intervenir de façon coordonnée et cohérente en identifiant les différentes échelles territoriales de fonctionnement.

Une complexité à comprendre et gérer – Étant donné la complexité et l’interrelation des impacts en ville, les humanitaires – urgentistes présents sur les temps relatifs à la crise – sont de plus en plus amenés à intervenir à différentes échelles de temps : urgence, mais aussi redressement, avec des actions de prévention et de préparation. La gestion de la crise perdurant, nombreux sont les bailleurs de l’aide qui allouent de nouvelles enveloppes budgétaires à des phases de transition et de reconstruction, donnant l’opportunité aux structures humanitaires présentes de relancer des programmes. Or, les décisions prises durant ces périodes de la phase post-crise vont conditionner le développement futur par des actions courtes mais d’impacts de long terme. Le temps de l’urgence est un temps raccourci et accéléré de prises de décisions qui engagent des responsabilités au-delà de la crise.

Une légitimité locale à respecter – Pour apporter une aide à une reconstruction de la ville plus durable, plus résiliente et plus équitable, le partenariat avec les autorités locales devient incontournable, la difficulté résidant dans le type de partenariat à établir, dans les rôles à respecter et particulièrement dans les modalités de décisions. Comme l’ont souligné des représentants d’institutions haïtiennes⁷ lors de leur intervention au Forum Urbain Mondial de Medellin en 2014, « ces premières décisions fondamentales pour la ville sont prises par la communauté internationale ». Et les acteurs locaux n’ont pas toujours conscience « de comment sont prises ces décisions dans la confusion générale de l’urgence, ni de leurs conséquences sur le long terme, ni de pourquoi ces décisions peuvent créer des injustices ou devenir de plus en plus dur à adapter alors que la situation change chaque jour »⁸.

Les processus de l’aide en ville demandent donc encore des évolutions.

Au-delà de la catastrophe : une opportunité pour la ville

La crise révèle des vulnérabilités structurelles ainsi que des dysfonctionnements et des inégalités antérieurs. L’aide offre la possibilité de prises de décisions stratégiques qui, en temps normal, demanderaient, outre des fonds adaptés, une longue période de négociations et de consensus entre des institutions pas toujours désireuses de coopérer. La mobilisation de moyens techniques et financiers devrait donc faire de la période post-crise un moment de relance et d’impulsion pour des villes plus sûres, et permettre un développement impliquant une responsabilisation vis-à-vis de l’environnement et des populations. La crise doit ainsi pouvoir être envisagée comme une opportunité de « reconstruire en mieux ».

La nature des responsabilités des différents acteurs impliqués tant dans la gestion de la crise que dans la gestion de la ville elle-même est en question, en particulier l’articulation de ces secteurs d’activités. De nombreux efforts, échanges et outils sont en débat et à l’œuvre entre les secteurs d’expertises d’intervention en milieu urbain.

Parallèlement aux évolutions sur le terrain, en particulier en Haïti, la problématique de la ville post-crise fait débat

Évolution des mécanismes humanitaires en Haïti suite au séisme de 2010

La question urbaine et ses incidences en termes de besoins de coordination, d’interrelation avec les autorités locales, etc., a été progressivement prise en compte par les différentes structures de l’aide en Haïti, donnant naissance à des programmes plus adaptés à la ville. La communauté internationale est en train d’en tirer des leçons en termes de stratégies d’intervention sur d’autres zones de crises urbaines :

• Dès la phase d’urgence en 2010-2011, la question du relogement devant être intégrée aux fonctionnements urbains a eu du mal à s’imposer aux acteurs humanitaires. Le débat a dû s’effectuer en marge des Clusters via des sous-groupes de travail – « Logement-Quartier » (Cluster shelter), « Logement-Foncier » (Cluster protection), lien entre logement et services de base (Cluster Wash) –, révélant une absence de coordination intersectorielle et territoriale pourtant essentielle à l’espace urbain.
• De 2011 à 2014, on a pu constater une évolution vers un besoin de compréhension de la réalité urbaine. Les agences onusiennes ont en effet cherché à appuyer des institutions locales (gouvernementales et municipales), techniques et de décision, comme par exemple le « Programme d’Appui au Logement et aux Quartiers » (PARLOQ) dont l’objectif est de renforcer les outils urbanistiques de décision et les capacités de maîtrise opérationnelle des municipalités affectées afin de donner aux autorités locales des outils d’aide à la décision sur leurs territoires.
• Dès 2013, différents bailleurs de développement comme la Commission européenne (CE), la Banque mondiale ou l’Agence Française de Développement (AFD) lançaient des programmes opérationnels d’aménagement de quartiers, associant et faisant évoluer de nombreuses structures de l’aide d’urgence présentes vers une approche de développement cohérente. C’est le cas du « Programme d’appui à la Reconstruction et à l’Aménagement de Quartiers » (PARAQ), lancé par la CE qui incite à intervenir sur plusieurs secteurs techniques en interrelation sur un même espace de vie : le quartier. Ces évolutions impliquent que les structures opérationnelles (ONG) de ce programme adaptent techniquement et stratégiquement leurs compétences au secteur urbain.
• Enfin, quatre ans après la crise, ces mêmes bailleurs ont lancé en 2014 des études et des évaluations pour tirer des leçons de ces évolutions de pratiques et de programmes. Autre illustration de l’évolution des modalités d’intervention en ville, les stratégies des institutions locales font évoluer les stratégies de l’aide vers des programmes prenant mieux en compte les spécificités urbaines. C’est le cas du programme d’« Intégration urbaine des camps dans la zone métropolitaine de Port-au-Prince » (programme CATUR, mené conjointement par l’agence UN-Habitat et l’institution locale l’UCLBP), ce qui constitue une avancée en termes de changement de vision : intégrer les déplacés dans l’urbain plutôt que les conforter dans les camps provisoires.

Débats autour des modalités d’intervention en ville

Le pôle urbanisme du Groupe URD se consacre à ces questions depuis de nombreuses années au travers d’études, d’évaluations, d’articles et de publications. Mis en débat en 2011, lors de la conférence « La ville face aux crises » organisée à la mairie de Paris, puis en 2013, avec le séminaire « Ville et crise » organisé en partenariat avec l’AFD⁹, ces sujets prennent à présent de plus en plus d’ampleur dans la sphère humanitaire ainsi que dans des réflexions plus larges sur l’urbanisation, révélant une préoccupation globale grandissante. De plus, la crise en milieu urbain commence à s’insérer dans les réflexions plus larges sur l’urbanisation dans de nombreux espaces d’échanges, au-delà de la sphère humanitaire.

Au niveau des instances onusiennes, le IASC (Comité permanent inter-organisations¹⁰) a créé un groupe de travail « MUHCA¹¹» sur les défis humanitaires en milieu urbain.
Dès 2009, reconnaissant que pour répondre aux besoins des populations en ville le secteur humanitaire requiert une meilleure compréhension de la complexité urbaine, le IASC a instauré un groupe de référence spécifique aux défis humanitaires en zone urbaine¹². Celui-ci sert de plateforme collaboratrice de discussion (community of practice) sur la gestion de crise, la préparation et la réponse en matière de politiques urbaines, outils et renforcement des capacités. Cette collaboration est ouverte à toutes les organisations (agences onusiennes, organisations humanitaires et internationales, bailleurs et universitaires) qui souhaitent contribuer à la mise en place d’une stratégie et d’un plan d’action concernant les défis urbains. De nombreux débats y sont organisés pour partager les expérimentations, les leçons tirées, savoir-faire et connaissances des acteurs confrontés à ces contextes. Parmi les participants aux débats, on retrouve notamment la Fédération Internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR), ONU-Habitat, le Groupe URD, le Shelter Center, le Norvegian Refugee Council (NRC), Concern International, l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) et la Croix-Rouge britannique.

ALNAP¹³ (réseau d’apprentissage actif pour la redevabilité et la performance) a créé un portail d’échange sur la réponse humanitaire urbaine¹⁴ et une « community of practice » pour la réponse urbaine¹⁵.
Aux 27es rencontres d’ALNAP, tenues début 2012 à Chennai en Inde, les participants (notamment le Groupe URD, la Croix-Rouge britannique et ACF) ont constaté l’inadéquation du secteur international humanitaire face à l’échelle et à la nature du contexte urbain. ALNAP adopte alors une stratégie dans le but de sensibiliser les acteurs à la spécificité de l’action humanitaire en ville et publie un rapport sur la question urbaine¹⁶ avec un portail en ligne dédié à ce sujet. Un an plus tard, ALNAP fonde la « Urban Response Community of practice », un forum en ligne pour l’échange d’expérience, de ressources et d’actualités sur le sujet. La fréquentation du forum a considérablement augmenté en un an et la communauté compte aujourd’hui 902 membres représentant 81 pays. Le Royaume-Uni et les États-Unis sont les plus représentés avec 250 membres alors que la France n’en compte que 20.

Au niveau des enjeux de développement urbain à l’échelle mondiale, le Forum Urbain Mondial s’ouvre petit à petit aux enjeux de la crise en ville.
Prenant conscience des enjeux communs entre problématiques humanitaires d’urgence, de développement, et développements urbains et politiques de la ville, les humanitaires participent de plus en plus aux débats internationaux sur les enjeux de la ville.
Le 7e Forum Urbain Mondial (Medellín, avril 2014) – conférence internationale majeure sur la ville et le développement urbain, organisée par ONU-Habitat en coopération avec la ville et le gouvernement hôte – a réuni 22000 participants parmi lesquels de nombreux experts des gouvernements, ONG, société civile, universitaires, secteur privé, bailleurs, fondations, médias, agences internationales, etc. Cette édition sur l’intégration de l’équité urbaine dans l’agenda international de développement se déroule sur plusieurs jours avec de multiples espaces d’échanges dont le but global est d’examiner les enjeux urbains mondiaux actuels.

« La ville est également espace de pauvreté multidimensionnelle, de dégradation de l’environnement et d’exposition aux catastrophes et aux effets du changement climatique¹⁷« .

Le cas de la reconstruction post-séisme de Port-au-Prince était représenté autant par des acteurs haïtiens que par des acteurs internationaux (humanitaires et de développement) qui ont eux aussi leur rôle à jouer pour poser les bases d’une reconstruction de villes résilientes et plus sûres. Une table-ronde dédiée à la problématique de l’intervention humanitaire en ville organisée par UN-Habitat a donné lieu au constat d’une insuffisante compréhension du milieu urbain de la part des humanitaires.

Des évolutions encore à attendre des événements sur l’urbain à venir : Habitat III et le Sommet Humanitaire Mondial

Les participants de ces tables-rondes ont appelé à poursuivre et intensifier ces discussions dans les futurs grands rendez-vous internationaux de 2016 sur ces enjeux : l’un sur la ville (la conférence des Nations unies sur le logement et le développement urbain durable Habitat III) et l’autre sur l’action humanitaire (le Sommet Humanitaire Mondial (WHS))¹⁸.

Cependant, au regard des axes proposés pour les orientations du Sommet Humanitaire Mondial, ainsi que des différents débats amorcés en amont du sommet, il semble que le contexte urbain ne soit évoqué que de manière encore très marginale et non pris comme un défi à part entière.

De même, Habitat III – en vue d’établir un nouvel agenda urbain pour le 21e siècle qui prenne particulièrement en compte les enjeux liés à l’urbanisation croissante spontanée – ne pose pas encore ou pas suffisamment les enjeux des crises et de l’intégration de la réponse d’urgence dans la question de la (re)construction des villes.

Conclusion

Un effort réel est en cours dans le secteur pour réfléchir et s’adapter aux défis urbains à travers des expérimentations et différents concepts porteurs d’idées, de pratiques et de mécanismes de financement.

Ces nouvelles modalités d’intervention prennent en compte les institutions locales et les populations comme des parties prenantes, partenaires plus que bénéficiaires ; recherchent le dialogue multipartenaire entre différents secteurs ; fournissent un appui ; cherchent à intégrer les autorités locales dans des mécanismes de coordination et développent des outils d’aménagement (planification participative, micro-zoning à risques, outils cartographiques, programmes intersectoriels…).

La sensibilisation des acteurs des différents secteurs impliqués dans la ville (secteurs de l’urgence comme de l’urbain), la diffusion d’information et la transmission des connaissances, les expérimentations, les compétences et les expertises se renforcent. Des stratégies d’intervention en contextes urbains s’analysent et des directives se mettent en place au niveau stratégique international mais des freins importants existent sur les terrains – des obstacles éthiques, organisationnels, temporels, financiers, d’expertises et de ressources humaines. La ville implique un véritable changement de culture et de paradigme.

Concernant la question des interventions dans des villes affectées par une crise, un consensus entre différents secteurs d’activités se met en place sur le besoin de meilleures connaissances du « fait urbain », et d’adoption de pratiques spécifiques adaptées aux densités, tensions spatiales, gouvernances institutionnelles locales dédiées, inter-sectorialités des réseaux et fonctionnements urbains. Mais, au-delà de la ville plus ou moins structurée, qu’en est-il des capacités et mécanismes d’intervention dans des zones affectées qui possèdent les caractères de densité d’occupation sans la structure urbaine minimum, comme les camps de déplacés ou de réfugiés de longues durée ? La question est d’autant plus critique quand ces installations densifient des péri-urbains informels.

Béatrice Boyer , Architecte & urbaniste, Responsable pôle recherche « habitat et urbain » au Groupe URD
Marion Bouchard, architecture-urbaniste

1. Extrait de la Déclaration de Medellín, Forum Urbain Mondial de Medellín, avril 2014. Disponible à l’adresse suivante : http://worldurbanforum7.org/Media/Default/PDF/Medell%C3%ADn%20Declaration_%20French.pdf
2. ALNAP, « Relever le défi urbain. Adapter les efforts humanitaires à un monde urbain. », 2012.
3. ALNAP, « Relever le défi urbain. Adapter les efforts humanitaires à un monde urbain. », 2012.
4. Jean-Yves BARCELO (UN-Habitat), « Post-séisme en Haïti : le processus d’accompagnement de la reconstruction Urbaine », HEM n°8, 2011, p. 22.
5. Groupe URD/GPPI, Évaluation en temps réel en Haïti, mai 2010, IASC.
6. ALNAP, campagne de sensibilisation sur les défis urbains
7. Rose-May Guignard, urbaniste sénior du CIAT (Comité Interministériel pour l’Aménagement du territoire à Haïti) et Odnell David, directeur de l’habitat et ingénieur à l’UCLBP, (Unité de Construction du Logements et des Bâtiments Publics).
8. CRAWFORD, K., KONOTCHICK, A. (2014) WUF: Self-recovery after urban disaster. Repéré à http://resilienturbanism.org/akonotchick/wuf-self-recovery-after-urban-disaster/
9. Ces conférences de 2011 et 2013 et leurs actes diffusés par le Groupe URD dans la revue Humanitaire en mouvement (HEM) pour l’une, et dans la collection Savoirs Communs de l’AFD (à paraître prochainement) pour l’autre, ont été l’occasion de rassembler nombre de témoignages sur la prise de conscience des limites du paradigme humanitaire post-crise en milieu urbain, et sur la nécessité mais aussi l’opportunité d’un dialogue entre secteur institutionnel, expertises urbaines, chercheurs et secteur économique, pour une meilleure reconstruction.
10. Inter-Agency Standing Committee.
11. Meeting Humanitarian Challenges in Urban Area.
12. IASC, Terms of Reference – Reference Group for Meeting Humanitarian Challenges in Urban Areas, 8 oct. 2013.
13. Active Learning Network for Accountability and Performance. ALNAP est un réseau d’acteurs de l’ensemble de la communauté humanitaire tourné vers l’amélioration des pratiques humanitaires : bailleurs, experts, ONG, agences onusiennes et organisations internationales y sont représentés.
14. Urban humanitarian response portal
15. Urban response Community of practice
16. ALNAP, « Relever le défi urbain. Adapter les efforts humanitaires à un monde urbain », 2012.
17. Extrait de la Déclaration de Medellin, Forum Urbain Mondial 2014.
18. UN-Habitat. Panel Discussion ‘Humanitarian Dimension of Urbanisation’ – Summary Report 8/04/2014.