Comment intégrer la complexité et l’incertitude dans le débat sur la qualité ?

L’assurance qualité consiste en la gestion anticipée de “points critiques” identifiés : dans cette démarche, les cadres logiques et autres outils de planification doivent théoriquement nous guider vers des objectifs clairs. De leur côté, standards et autres normes doivent nous permettre de réaliser nos actes le plus correctement possible et de façon cohérente au sein d’une même organisation, voire au sein d’un groupe d’organisations. Néanmoins, comme le disent les militaires : « Aucun plan ne survit au contact avec l’ennemi ».

Revisiter les expériences passées est donc essentiel pour identifier les « points critiques mal gérés » et les résultats du potentiel conflit entre des opérations humanitaires bien conçues et planifiées, d’une part, et des situations complexes et turbulentes, d’autre part. Revenir dès lors sur les leçons tirées du Tsunami de 2004 ou encore du séisme d’Haïti de 2010, des crises au Tchad, en Somalie et dans le Moyen-Orient constitue un exercice très riche d’enseignements.

Comment décomposer la complexité et la turbulence ?

Les programmes humanitaires inefficaces, voire sources d’effets négatifs, sont en général le résultat de diagnostics de situations trop imprécis qui peuvent notamment se traduire par des incidents de sécurité, une perte de l’accès aux populations et une mise en œuvre inadaptée des services de base. L’enjeu de compréhension de ces contextes complexes s’avère par conséquent être un enjeu majeur.

Complexités culturelles et religieuses. Les exemples témoignant de l’importance de ces dimensions ne manquent pas. Au Tchad, la constitution de la société sur la base de groupes ethniques et socio-culturels très divers ainsi que sur les relations entre groupes pastoraux, agro-pastoraux et agricoles sont des facteurs clés qui influencent la définition des besoins. En Somalie, le système clanique mais aussi les interactions entre les valeurs traditionnelles somalies et celles d’un Islam plus monolithique comptent parmi les nombreux déterminants du conflit actuel et expliquent certains problèmes d’accès aux populations. Ne pas comprendre ces éléments a conduit nombre d’acteurs à proposer des programmes inadaptés ou à mettre en danger les populations ou les équipes.

Des situations politico-religieuses difficiles à appréhender. Les processus politiques, souvent liés aux processus religieux, sont différents dans chaque zone et sont des paramètres clés dans le développement de capacités de gestion des désastres ainsi que dans l’établissement de services de base efficaces et redevables. Ainsi, les autorités peuvent accepter ou rejeter les acteurs de l’aide humanitaire en fonction de l’intérêt politique du moment. Pour intervenir dans ces contextes, il faut donc avoir une capacité de lecture fine des situations politiques, ce qui n’est pas toujours le point le plus fort des organisations d’aide humanitaire.

Les défis du travail dans les « zones à hauts risques ». L’émergence des désastres liés aux changements climatiques mais aussi l’urbanisation accélérée et incontrôlée liée à la pauvreté rurale – elle-même résultat du manque d’emploi dans les campagnes, de la difficulté de vivre de l’agriculture et de la compétition croissante pour les ressources naturelles – font partie du paysage des « zones à hauts risques ». D’une part, les populations tendent à s’installer dans des zones précaires. D’autre part, l’équation socio-économique de ces zones urbaines joue un rôle important dans le formatage des forces politico-militaires qui défient les pouvoirs en place dans de nombreux contextes. La compréhension de cet ensemble de paramètres est un facteur clé de la définition des programmes, des modalités de négociation de l’accès et, au final, du succès des programmes.

Ainsi, dans de nombreuses parties du monde, la question « l’aide a-t-elle un effet réel ? » se pose de plus en plus souvent. De multiples raisons plus ou moins objectives et justifiées expliquent cette crise de confiance : corruption des élites, perception de l’aide internationale comme trop indulgente vis-à-vis de certaines pratiques inacceptables, problèmes de dialogue entre société civile nationale et organisations de l’aide internationale, mauvaise coordination et importantes lacunes dans la réponse, manque de confiance dans les systèmes nationaux de gestion des catastrophes, manipulations politiques de l’aide, voire impression que le système humanitaire sert surtout ses propres intérêts… cette facette du problème doit être prise en compte dans le débat sur la qualité pour imaginer comment, dans ces contextes à chaque fois spécifiques, reconstruire la confiance.

Qualité de l’aide humanitaire : des progrès significatifs malgré de nombreux défis persistants

De nombreux outils et méthodes ont été développés sur la base de leçons tirées d’interventions précédentes. Grâce à cela, le système de l’aide a fait des progrès importants pour réagir et répondre aux besoins d’assistance, démontrant ainsi ses capacités à innover, même si un certain nombre de défis restent à relever.

En ce qui concerne les désastres résultant de phénomènes naturels, la qualité de la réponse est largement le résultat d’efforts réalisés en amont, notamment des investissements considérables dans la préparation pré-désastre. Grâce à cela, de moins en moins de personnes meurent à cause de catastrophes de grande amplitude, comme après les cyclones d’Orissa (Inde) ou Haiyan (Philippines). Le remplacement des processus « Réduction des risques basée sur les communautés » (CBDRR) lancés il y a plus de 20 ans par une approche plus globale prenant aussi en compte le soutien aux mécanismes nationaux, notamment par les systèmes onusien (UNDAC, PNUD) et européen (DG ECHO et EERC), mais aussi la Banque Mondiale et l’OCDE, montre que le Cadre d’Action de Hyogo a été pris au sérieux.

Cette évolution est également visible dans le travail de plaidoyer développé par l’UNISDR, les ONG et plus récemment les « Champions Politiques » de la Résilience face aux désastres (USAID, DFID, EC, OCHA, UNDP et quelques gouvernements). Quand les gouvernements décident de mettre en place des protocoles adaptés à la gestion des désastres, cela a en effet un impact majeur sur la létalité des catastrophes.

Les efforts pour améliorer la planification urbaine et la gestion des territoires sont toujours insuffisants et ceci augmente à la fois les risques sur les populations et la difficulté de mise en place des réponses en cas de crise. La communauté internationale et certaines autorités nationales demandent à ce que le paradigme « du développement informé par la connaissance du risque » impacte les processus d’urbanisation et d’aménagement des territoires. Bien que ceci soit souvent perçu par les observateurs comme de la pure rhétorique, des signes montrent quand même que la question commence à être prise au sérieux. Dans certains contextes « post-catastrophes » (Haïti, Philippines), des plans d’aménagement et d’urbanisme ont été conçus ou sont en cours de préparation, et des ressources importantes ont été investies dans ces processus. Ce processus est malencontreusement si lent que les populations ont fini par prendre leur futur en main et reconstruisent dans les zones à hauts risques, en utilisant très peu de techniques antisismiques ou résistantes aux cyclones ou aux inondations. Hélas, dans de nombreux contextes, l’incertitude politique liée aux agendas électoraux complexes et aux incertitudes de gouvernance n’est pas favorable à la mise en place d’efforts de reconstruction « informés par les risques », à des efforts de développement durable et au renforcement des capacités de résilience. Si le système de l’aide lui-même est souvent aveugle et incohérent face à ces réalités, les élites nationales doivent aussi faire face à leurs responsabilités. Pour autant, certains messages clés de nos missions d’évaluations réalisées dans ces divers environnements commencent à être intégrés dans les mécaniques de l’aide.

Les opérations de secours basées sur des transferts financiers offrent un potentiel considérable pour améliorer la qualité de l’aide en donnant aux « bénéficiaires » la capacité de faire des choix. Cette nouvelle modalité permet aux populations d’identifier leurs besoins et de faire leurs propres choix de priorité en conséquence. Cela pourra mener dans certains cas à des perspectives en termes de priorité de besoins à couvrir, différentes de celles traditionnellement adoptées par les acteurs de l’aide : dépenses sociales pour rester dans les réseaux d’entraide, remboursement de dettes, etc. Au-delà des changements de modalités opérationnelles, c’est une véritable révolution paradigmatique de l’aide.

Adopter des « lunettes urbaines » pour adapter les programmes humanitaires aux contextes urbains. Au cours des quinze dernières années, nous avons souvent souligné les difficultés rencontrées par l’aide humanitaire dans les contextes urbains. Cette question a finalement reçu l’attention large qu’elle méritait. UNHABITAT, en particulier, a fourni un excellent travail pour que cet enjeu soit au cœur des travaux du IASC et nous avons également pu constater une forte croissance du nombre de travaux de recherche, de guides et de publications sur le sujet depuis le séisme en Haïti. De plus, de grands progrès sont à noter dans la façon dont les systèmes, services et institutions de la ville sont pris en compte. Ceci se retrouve notamment dans la coordination avec les mairies car, si le système de l’aide est par nature très centralisé et censé travailler avec les autorités nationales, la tendance mondiale favorisant la décentralisation donne de plus en plus de pouvoir aux autorités locales. Si ces dernières ont été largement laissées de côté en Aceh, aux Philippines et en Haïti, les choses sont en train de changer et, s’il est toujours nécessaire d’assurer une cohérence avec les niveaux nationaux, le centre de gravité de la coordination commence tout doucement à se rapprocher des niveaux décentralisés. Cette évolution va sans doute radicalement modifier les modalités de fonctionnement du système des Clusters car, si le niveau national est favorable au développement des approches en « silo », le niveau terrain demande interactivité et intersectorialité sur la base d’une entente territoriale. En effet, travailler dans les villes détruites par la guerre, comme celles de Syrie ou d’Irak, représente un nouveau type de défis. Dans ces villes où les immeubles effondrés, les attaques de snipers et les prises d’otages sont fréquents, les populations civiles vivent dans la peur et la privation. Face à cela, les organisations locales montrent un immense courage, mais il demeure difficile de leur apporter le soutien nécessaire. Dès lors, où faut-il placer le débat « qualité » dans ces contextes qui se multiplient ?

Communiquer avec les populations et engager le dialogue avec les communautés affectées est une condition sine qua non pour une aide humanitaire de qualité. Malheureusement, depuis « L’étude globale sur la participation » (Groupe URD-ALNAP, 2002-04), et malgré les efforts du projet « Communication with Affected Populations » et du « Listening Project », l’engagement avec les populations est souvent minimal et peu de choses ont vraiment changé. Les réponses à Banda Aceh, au Sri Lanka, à Manille et à Haïti ont été parfois aux antipodes de ce que devrait être une approche appropriée : les agences d’aide sont arrivées avec des équipes trop souvent incapables d’engager le dialogue avec les populations pour des raisons linguistiques ou culturelles. De plus, peu d’efforts ont été faits pour écouter les acteurs nationaux et de nouveaux comités ont été créés dans des zones où des structures sociales existaient déjà.

Par ailleurs, le rôle croissant des réseaux sociaux et le développement des nouveaux moyens de communication sont en train de changer les règles du jeu. Il va ainsi devenir de plus en plus difficile pour le système de l’aide de fonctionner sur le mode interventionniste, comme il a jusque-là souvent fonctionné en Asie du Sud-Est, en Haïti ou en Afrique.

Dans ce contexte en plein bouleversement, la question majeure et insuffisamment posée demeure : qui détermine au final ce que qualité veut dire ? Dans les conflits au Moyen-Orient, où les opérations transfrontalières sont de plus en plus difficiles et où la présence des organisations internationales est de plus en plus dangereuse, la communication se fait essentiellement via les NTIC. Mais que faire quand l’État contrôle Internet, quand les armées brouillent les télécommunications et quand être pris en train d’échanger avec l’étranger peut signifier une condamnation à mort avec exécution parfois immédiate pour les acteurs locaux ?

Comment prendre en compte les défis majeurs dans le débat sur la qualité ?

Ainsi, si dans des situations relativement « classiques » (déplacements de populations, etc.) les acteurs ont su apprendre et améliorer leurs pratiques, les défis sont nombreux et importants pour intervenir dans des situations plus complexes et moins documentées comme le Moyen-Orient aujourd’hui, la crise Ebola et les nouveaux risques de type CBRN (chimique, bactériologique, radioactif, nucléaire) combinés avec des catastrophes naturelles ou des conflits. Il devient par conséquent urgent d’explorer ces nouveaux enjeux dans une perspective « qualité ».

La théorie des dominos ou les désastres en cascade : HazMat et risques technologiques. Une tendance observée dans les dynamiques de désastres à cinétique rapide est la multiplication des « désastres en cascade ». Un évènement catastrophique peut en effet toucher une zone industrielle où sont stockés des produits divers, y compris les fameux HAZ MAT (Hazardous material), et où il n’y a pas ou peu de procédures ou de mesures protectrices. La destruction d’infrastructures critiques (énergie, hub de communication, etc.) par une inondation ou un séisme peut ainsi ramener toute une population au Moyen-Age. L’Irak a par exemple connu de nombreux désastres technologiques et environnementaux depuis la 1e Guerre d’Irak (1991) avec la destruction de nombreux systèmes d’extraction de pétrole. Que va-t-il se passer à présent avec la guerre en Syrie ? Quelles seront les répercussions pour les populations et quelle aide de qualité faudra-t-il apporter ?

L’accélération de l’urbanisation (avec des habitats de plus en plus proches de zones industrielles « à risques ») et la multiplication des sites de stockage ou de transport de produits dangereux augmentent les risques de désastres CBRN, malgré les progrès technologiques. Plus la gouvernance nationale des risques est faible et plus grand est le risque d’occurrence de tels désastres. Hélas, le type d’équipement et de personnel requis pour faire face à de telles situations ne fait pas partie du « logiciel de base » de l’aide humanitaire. Ces équipements sont chers et complexes à utiliser. Néanmoins, la récente crise d’Ebola a démontré la forte capacité d’innovation de certains acteurs qui leur a permis d’intervenir rapidement dans un environnement P4 très dangereux. Le système apprendra-t-il quelque chose de cette situation ?

Les cygnes noirs : le pire n’est jamais certain. Les cygnes noirs – ces évènements rares, mais possibles et ayant toujours un impact important – ont malheureusement parfois lieu. Ainsi, Haïti a connu son plus terrible séisme en 2010 alors que certains experts avaient annoncé que rien d’aussi important que le Tsunami ne pouvait se produire. Dans le même registre, personne n’avait prédit les Printemps arabes et leurs répercussions libyennes ou syriennes, et personne n’avait prédit le type de cyclone qui a touché Tacloban en novembre 2014. Qui aurait également parié que la crise en Syrie conduirait à l’émergence d’une entité telle que l’État islamique ou que la guerre allait reprendre aux frontières de l’Europe en Ukraine ? Très peu d’observateurs auraient enfin prédit qu’Ebola allait atteindre les villes et les routes migratoires et pourtant… L’incertitude représente donc un vrai défi que seules les sciences de l’anticipation et une créativité « sans regret » peuvent prendre en compte.

En conclusion, s’améliorer tout en restant agiles

Les acteurs humanitaires doivent être mieux préparés, plus efficaces et redevables mais, dans le même temps, ils semblent de moins en moins capables de prendre des risques car leurs réponses se fondent plus systématiquement sur des solutions testées et connues, y compris face à des problèmes inconnus. C’est sur ce point précis que le débat sur la qualité et les standards doit ouvrir des pistes, et non les fermer : il doit aider les acteurs humanitaires à regarder le futur en face et, comme ce que nous comprenons de ce futur est loin d’être rassurant, garder ce débat le plus dynamique et créatif possible est une condition indispensable de l’agilité collective.

François Grünewald – Groupe URD
Directeur général et scientifique